Giải mã chính sách đối ngoại của Philippines dưới thời Duterte

Để hiểu được chính sách đối ngoại đang nổi lên của Duterte, cần phân tích giao điểm của 5 yếu tố then chốt: chủ nghĩa dân túy; sự tập trung quyền lực nhanh chóng trong tay Duterte; thiếu sự cam kết rõ ràng của Mỹ đối với Philippines ở Biển Đông; sự ve vãn của Trung Quốc nhằm thuyết phục Philippines gạt Phán quyết sang một bên; và cuối cùng là việc Duterte “cá nhân hoá” chính sách đối ngoại.

Bài viết của tác giả Richard Javad Heydarian, Phó Giáo sư Quan hệ Quốc tế và Khoa học Chính trị, Đại học De La Salle, Philippines. Bài viết được đăng trên báo cáo Tầm nhìn An ninh Khu vực 2018 (tr. 34-37) của Hội đồng Hợp tác An ninh Khu vực Châu Á-Thái Bình Dương (CSCAP).

Chính sách đối ngoại là một công cụ đa năng và linh hoạt mà các nước có thể sử dụng để phản ứng và ở mức độ ít hơn – ít nhất là đối với các cường quốc bậc trung và nhỏ hơn như Philippines – để định hình các sự kiện và xu hướng mà sẽ hoặc có thể tác động đến lợi ích quốc gia của họ. Ngược lại, chính sách đối ngoại có thể là một thước đo hữu ích cho thấy một quốc gia cảm thấy như thế nào về việc một loạt sự kiện đang tác động đến an ninh của họ. Văn hoá chiến lược của một nước – cụ thể là nhận thức của giới hoạch định chính sách về các lợi ích quốc gia đã được nhận diện và các phương pháp tương ứng trong việc bảo vệ những lợi ích đó – không phải là không thay đổi, mà thay vào đó được định hình bởi những thay đổi về tư tưởng và vật chất bên trong cũng như bên ngoài.

Bằng chứng lịch sử gần đây ở Philippines cho thấy những sự thay đổi trong các chính quyền có xu hướng đi cùng với một sự thay đổi rõ rệt trong cách tiếp cận với các thách thức chính sách đối ngoại then chốt, đặc biệt là những tranh chấp ở Biển Đông. Điều này nổi bật nhất trong thế kỷ 21 dưới thời 3 chính quyền trước, từ Tổng thống Gloria Macapagal-Arroyo (2001-2010) và Benigno Aquino III (2010-2016) đến Rodrigo Duterte (2016-2022). Trong khi Chính quyền Arroyo nhìn chung đã thông qua một chiến lược cân bằng ngang nhau đối với cả hai cường quốc và tìm kiếm một sự thỏa hiệp mang tính thực dụng với Trung Quốc ở Biển Đông, thì Chính quyền Aquino ngược lại phần lớn đã thông qua một chiến lược đối trọng, kêu gọi sự trợ giúp an ninh tối đa từ Mỹ và các đối tác chiến lược lâu đời khác như Nhật Bản nhằm kiềm chế những tham vọng của Trung Quốc ở Biển Đông. Chưa kể đến quyết định chưa từng có của Manila vào đầu năm 2013 kiện Bắc Kinh ra tòa án quốc tế về các vụ tranh chấp hàng hải, điều làm xáo trộn đáng kể trật tự khu vực.

Tuy nhiên, tổng thống đương nhiệm Rodrigo Duterte đã làm dấy lên nỗi lo ngại ám ảnh về việc ngả về phía Trung Quốc và từ bỏ liên minh lâu đời của Philippines với Mỹ. Nhà lãnh đạo có giọng điệu cứng rắn của Philippines đã tuyên bố ngay sau khi đắc cử vào tháng 5/2016: “Tôi sẽ tự mình đưa ra một tiến trình mới [cho Philippines] và sẽ không phụ thuộc vào Mỹ”. Đất nước Đông Nam Á này chưa từng có bất kỳ một vị tổng thống nào như Duterte. Và không giống bất kỳ vị tổng thống nào của quốc gia Đông Nam Á này, ông đã đả kích Mỹ và ‘sự can thiệp’ được cho là của nước này bằng sự buộc tội đặc biệt về ý thức hệ và sự căm ghét được biểu đạt bằng lời nói, bao gồm những lời xúc phạm đối với Đại sứ Mỹ Philip Goldberg và Tổng thống Barack Obama. Trong hội nghị thượng đỉnh của Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) tại Viêng Chăn, Lào, ông đã nhắc nhở Mỹ về những tội ác chống lại loài người của nước này vào đầu thế kỷ 20 và một sự thay đổi triệt để trong chính sách đối ngoại của Philippines bằng tuyên bố: “Tôi đã sẵn sàng để không thực sự phá vỡ mối quan hệ [với Mỹ] nhưng chúng tôi sẽ bắt đầu các liên minh với Trung Quốc và… Medvedev [Nga]. Tôi sẽ mở cửa Philippines để họ kinh doanh, thiết lập các liên minh thương mại”. Ông cũng đã trở thành nhà lãnh đạo Philippines đầu tiên chọn Bắc Kinh cho chuyến thăm lớn cấp nhà nước đầu tiên của ông, nơi mà trước sự kinh ngạc của nhiều người Philippines và các quan chức chính phủ, ông đã tuyên bố “tách khỏi” Mỹ bằng việc đề xuất tái liên kết chính sách đối ngoại của nước mình với “luồng tư tưởng” của Bắc Kinh.

Ngay sau đó, điều ngày càng trở nên rõ ràng là việc Duterte lên cầm quyền đã báo hiệu sự khởi đầu một giai đoạn mới trong chính sách đối ngoại của Philippines, đặc biệt là về các mối quan hệ với đối tác an ninh chính (Mỹ) và mối quan ngại an ninh chính (Trung Quốc) của quốc gia Đông Nam Á này. Dưới sự lãnh đạo của Duterte, các mối quan hệ với Mỹ đã trở nên không còn đặc biệt nữa, trong khi mối quan hệ với Trung Quốc đã trở nên không còn thù địch nữa. Trên thực tế, cựu thị trưởng Davao đã tìm cách gắn chính sách ngoại giao của nước ông với tư tưởng hậu Mỹ, theo đó các đồng minh phương Tây chỉ là một thành phần của một nhóm các đối tác và các bên đối thoại chiến lược đa dạng hơn về địa lý. Đây là “cuộc cách mạng” thực sự trong chính sách đối ngoại của Philippines dưới thời Duterte. Đối với Chính quyền Duterte, Washington không phải là một đối tác và vật cản đáng tin cậy chống lại sự quyết đoán của Trung Quốc trên biển. Quan trọng là các cuộc điều tra dư luận cho thấy rằng công chúng và phần lớn giới tinh hoa chính trị nhìn chung đều tán thành chiến lược an ninh quốc gia mang tính chiết trung hơn vốn đang hình thành dưới sự lãnh đạo của Duterte.

Để hiểu được chính sách đối ngoại đang nổi lên của Duterte, mà đã gây kinh ngạc cho cả các đồng minh lẫn đối thủ cũng như phần lớn công chúng Philippines, người ta cần phân tích giao điểm của 5 yếu tố then chốt. Điều đầu tiên cần lưu ý là thành công về mặt chính trị của Duterte được xây dựng dựa trên kiểu dân túy “chống lại giới quyền uy”, đó là sự loại bỏ hoàn toàn giới tinh hoa chính trị Philippines và các chính sách của họ. Kiểu dân túy của Duterte, không quá khác biệt so với cố Tổng thống Venezuela Hugo Chavez, không chỉ là sự loại bỏ chủ nghĩa tư bản dân chủ không có tính bao trùm của Philippines, mà còn là cái mà nhiều nhà quan sát coi là một chính sách đối ngoại rất phụ thuộc vào Mỹ. Tuy nhiên, khả năng của Duterte cải tổ công việc chính trị thường ngày và vị thế của Philippines ở Biển Đông sẽ không thể thành hiện thực nếu thiếu sự thống trị của ông đối với bộ máy nhà nước. Và điều này đưa chúng ta đến yếu tố thứ hai là sự tập trung quyền lực nhanh chóng trong tay Duterte khi các thể chế kiểm soát và cân bằng thông thường rơi vào trạng thái “ngủ đông”. Chỉ hai tháng sau khi lên cầm quyền, Duterte đã đạt được tỷ lệ tán thành cao nhất từ trước tới nay ở Philippines (91%), xây dựng một khối đại đa số trong Quốc hội Philippines và nhận được sự ủng hộ của các cơ quan thực thi pháp luật và quân đội bằng cách hứa hẹn mang lại cho họ mức lương, lợi ích và trang thiết bị tốt hơn. Sự kiểm soát của ông đối với ngành tư pháp cũng sẽ tăng lên, vì ông sẽ bổ nhiệm hầu hết các thẩm phán trong những năm tới. Như các nghiên cứu cho thấy, sự nổi lên của các chính quyền mang tính cá nhân như vậy thường đi kèm với những thay đổi hỗn loạn trong chính sách đối ngoại.

Yếu tố thứ ba là thiếu sự cam kết rõ ràng của Mỹ đối với Philippines ở Biển Đông. Năm này qua năm khác, Chính quyền Obama đã từ chối làm rõ việc liệu nước này có đến giải cứu Philippines trong trường hợp xảy ra xung đột với Trung Quốc ở Biển Đông không. Đây chính là lý do giải thích tại sao Duterte đã nhiều lần công khai đặt câu hỏi liệu Mỹ có phải là một đồng minh đáng tin cậy hay không. Ngược lại, và đây là yếu tố thứ tư, Trung Quốc đã làm rõ rằng nước này sẵn sàng nhượng bộ Philippines về cả hàng hải lẫn kinh tế để đổi lấy việc Manila gạt vấn đề phán quyết của Tòa Trọng tài sang một bên và, nếu có thể, hạ thấp mối quan hệ của nước này với Mỹ. Duterte đang xem xét một thỏa thuận phát triển chung với Trung Quốc ở bãi cạn Scarborough và trông chờ vào hàng tỷ USD đầu tư cho cơ sở hạ tầng, đặc biệt là ở quê hương ông, đảo Mindanao, nơi đang rất cần được phát triển. Cường quốc châu Á này cũng đã làm rõ những khó khăn: Philippines có nguy cơ đối đầu quân sự, bị cô lập về mặt ngoại giao, và bỏ qua các cơ hội đầu tư đáng kể nếu họ từ chối thay đổi ở Biển Đông. Ở các khu vực tranh chấp, Trung Quốc có thể gây khó khăn cho Philippines bằng cách áp đặt Vùng nhận dạng phòng không (ADIZ), thúc đẩy việc thiết lập các cơ sở quân sự trên bãi cạn Scarborough, và tăng cường triển khai quân sự và bán quân sự vào lãnh hải Philippines. Trên thực tế, ngay sau khi phán quyết của Tòa Trọng tài được công bố, Trung Quốc đã triển khai các máy bay chiến đấu và một máy bay ném bom tầm xa đến khu vực bãi cạn Scarborough và tăng số lượng tàu quân sự và bán dân sự ở khu vực này.

Cuối cùng, điều quan trọng là phải tính đến việc Duterte “cá nhân hoá” chính sách đối ngoại. Ông không chỉ tăng cường sự kiểm soát của mình đối với bộ máy nhà nước, mà còn đưa thêm nhiều tình cảm cá nhân của mình vào quá trình hoạch định chính sách cũng như các tuyên bố ngoại giao. Ví dụ, những bài diễn văn mang tính đả kích của ông nhằm vào Mỹ chủ yếu là do ác cảm cá nhân của ông đối với Mỹ vốn đã có từ những năm ông làm thị trưởng Davao. Những vết thương lịch sử này được gợi lại khi Mỹ bắt đầu chỉ trích chính sách đặc trưng của Duterte, chiến dịch chống ma túy trong tháng đầu ông cầm quyền. Trong khi đó, Trung Quốc đã liên tục bày tỏ sự ủng hộ của mình đối với cuộc chiến chống ma túy của Duterte và đề nghị trợ giúp về mặt hậu cần, trang thiết bị, điều tra tội phạm và thành lập các trung tâm cai nghiện. Việc Mỹ lớn tiếng chỉ trích Duterte cuối cùng đã khiến ông có những lời nói tồi tệ nhằm vào không chỉ các nhà lãnh đạo hàng đầu của Mỹ, bao gồm cả Obama.

Tuy nhiên, việc hiểu được chính sách đối ngoại của Philippines không thể chỉ giới hạn ở việc phân tích các thay đổi chính trị trong nước. Các yếu tố bên ngoài thường chứng tỏ mang tính quyết định hơn trong việc định hình chính sách đối ngoại của quốc gia bậc trung này. Rốt cuộc, các cường quốc nhỏ hơn thường phó mặc cho các thế lực lớn hơn, vốn định hình môi trường quốc tế. Ví dụ, trở lại năm 2004, Chính quyền Arroyo đã có lợi thế để cải thiện quan hệ với Bắc Kinh, chính xác là vì Bắc Kinh duy trì một chính sách đúng mực và ôn hòa ở Biển Đông. Điều này không còn đúng từ năm 2010 trở lại đây, khi Trung Quốc ngày càng đẩy mạnh sự quyết đoán trên biển ở các lãnh hải lân cận, cả ở Biển Đông lẫn biển Hoa Đông. Quan trọng hơn, Mỹ, cường quốc hàng đầu thế giới, cũng đã trải qua một sự thay đổi về trọng tâm chiến lược và quyết tâm trong suốt giai đoạn này, tuyên bố chính sách xoay trục sang châu Á mà phần lớn được xem như là một chiến lược kiềm chế nhằm vào Bắc Kinh. Nói tóm lại, Philippines đã hành động và phải đối phó với một môi trường bên ngoài hay thay đổi, chủ yếu được định hình bởi các cường quốc bên ngoài.

Tuy nhiên, rõ ràng là các nhà lãnh đạo có ý chí mạnh mẽ như Duterte có thể – và thường – có mức độ tác động đáng ngạc nhiên đến việc tái định hình chính sách đối ngoại của nước họ. Tại thời điểm này, điều rõ ràng là Philippines chí ít đang chuyển sang một chiến lược cân bằng, theo đó Manila tìm cách để vẫn duy trì quan hệ hữu nghị với cả Mỹ lẫn Trung Quốc, nhưng có những điều chỉnh nhất định có thể làm thay đổi cuộc chơi.

Nói một cách công bằng, có một khoảng cách đáng kể giữa một mặt là những lời nói thường là đao to búa lớn của Duterte, và mặt khác là chính sách ôn hòa hơn. Đến thời điểm viết bài này, các thỏa thuận an ninh, bao gồm việc thực thi Thỏa thuận tăng cường hợp tác quốc phòng (EDCA) với Mỹ, tiếp tục được tôn trọng. Việc triển khai các Lực lượng đặc biệt của Mỹ đến Mindanao cũng vẫn tiến triển như thường lệ. Cho đến nay chưa có sự “chia rẽ” hay “cắt đứt” nào trong các mối quan hệ an ninh song phương. Nhưng điều quan trọng cần lưu ý là những sự đe dọa của Duterte không chỉ thuần túy là những lời nói hão. Với vai trò là một bên tham gia “cuộc thương lượng lớn”, Chính quyền Duterte đã hủy bỏ các cuộc tập trận (CARAT, PHIBLEX) với Mỹ, vốn nhằm tăng cường khả năng tương tác lẫn nhau trong trường hợp có các hoạt động quân sự chung chống lại Trung Quốc ở Biển Đông. Duterte cũng đã làm rõ rằng việc Mỹ tiếp cận các căn cứ ở Philippines sẽ vẫn chịu những điều kiện nghiêm ngặt. Ví dụ, hiện tại Washington không thể sử dụng các căn cứ ở Philippines để tiến hành các hoạt động tự do hàng hải (FONOP) chống lại các yêu sách biển quá mức của Trung Quốc ở Biển Đông. Tương tự, sẽ không có các cuộc tuần tra chung trong vùng biển tranh chấp như đã được lên kế hoạch trước đây. Đổi lại, người ta mong đợi Trung Quốc sẽ giảm bớt việc quấy nhiễu các tuyến đường cung cấp và các hoạt động thăm dò của Philippines ở Biển Đông, cho phép ngư dân Philippines tiếp cận bãi cạn Scarborough, và đổ các khoản đầu tư lớn vào nước Đông Nam Á này. Với tư cách là chủ tịch luân phiên của ASEAN, Manila đã liên tục từ chối đưa ra phán quyết của Tòa Trọng tài mang tính bước ngoặt đối với họ để chống lại Bắc Kinh, trong khi phủ quyết nỗ lực của các quốc gia yêu sách nhất định, cụ thể là Việt Nam, chỉ trích mạnh mẽ hơn các hoạt động cải tạo và quân sự hóa của Trung Quốc đối với các cấu trúc địa hình tranh chấp. Thay vào đó, Philippines đã ủng hộ việc hoàn thiện khuôn khổ Bộ Quy tắc ứng xử (COC) như một nền tảng cho việc giải quyết các tranh chấp một cách hòa bình và thoả đáng cho các bên.

Tuy nhiên, về hợp tác chống khủng bố, Chính quyền Duterte đã mở rộng hơn nữa sự hợp tác với các đồng minh truyền thống, đặc biệt là Mỹ và Úc, các nước đã đề nghị triển khai các Lực lượng đặc biệt để thúc đẩy việc huấn luyện chiến đấu trong thành phố, cung cấp thiết bị thu thập thông tin tình báo và theo dõi theo thời gian thực, và một kho vũ khí khổng lồ cho Lực lượng vũ trang Philippines (AFP) giữa lúc các nhóm liên kết với Nhà nước Hồi giáo (IS) bao vây thành phố Marawi suốt 5 tháng. Việc này cũng một phần do giới lãnh đạo quốc phòng Philippines không ngừng vận động để có được sự hợp tác an ninh chặt chẽ hơn với Mỹ ở các khu vực cùng quan tâm. Trong tính toán của Chính quyền Duterte, chính những thách thức an ninh trong nước, đặc biệt là từ các nhóm liên kết với IS, chứ không phải những tranh chấp hàng hải ở Biển Đông là mối quan ngại an ninh quốc gia lớn nhất. Về định hướng chính sách đối ngoại của Philippines đối với các siêu cường, không có gì là cố định. Phần lớn sẽ phụ thuộc vào vị thế chính trị trong nước của Duterte, mối quan hệ với Chính quyền Donald Trump, và các hoạt động của Trung Quốc trong Vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) của Philippines, đặc biệt là ở bãi cạn Scarborough. Tuy nhiên, tương lai chính sách đối ngoại của Philippines là không rõ ràng. Chính sự không rõ ràng này xác định điểm cốt lõi trong chính sách đối ngoại của Duterte.

Cho đến nay, Manila và Bắc Kinh đã phải chật vật tìm kiếm một nền tảng chung về vấn đề bãi cạn Scarborough, mặc dù đã có nhiều cuộc đàm phán về một thỏa thuận phát triển chung mà có thể gây ra tranh cãi về cả chính trị lẫn pháp lý. Cũng vẫn cần phải xem liệu Trung Quốc có thực sự biến các cam kết về kinh tế của họ thành những đầu tư hữu hình và có quy mô lớn ở Philippines hay không. Đa số người Philippines có ý thiên về Mỹ, trong khi lại rất nghi ngờ Trung Quốc. Giới quân sự, truyền thông và giới trí thức cũng vậy. Do đó, bất kỳ cuộc đối đầu lớn nào giữa Philipines và Trung Quốc ở Biển Đông, dù là về bãi cạn Scarborough tranh chấp hay các ngư trường và nguồn dầu lửa ở khu vực này, cũng có thể buộc Duterte phải có lập trường cứng rắn hơn đối với Bắc Kinh. Nếu hai bên không thể tìm thấy một nền tảng chung ở các lãnh hải tranh chấp trong tương lai gần, thì rất có thể sự ve vãn mang tính chiến lược gần đây sẽ mất tác dụng, đặc biệt nếu mối quan hệ của Manila với Mỹ bắt đầu phục hồi từ những bất đồng gần đây. Cho đến nay, dưới thời Chính quyền Donald Trump, vốn đã âm thầm gạt các vấn đề về nhân quyền và dân chủ ra khỏi các ưu tiên chính sách đối ngoại của mình, liên minh song phương Mỹ-Philippines phần lớn đã hồi phục.

Khả năng Duterte đơn phương định hình chính sách đối ngoại của Philippines, đặc biệt đối với các vấn đề nhạy cảm như Biển Đông hoặc sự hợp tác an ninh với Mỹ, cũng bị hạn chế bởi ảnh hưởng ngày càng tăng của bộ máy an ninh (thiên về Mỹ) trong việc định hình chính sách quốc phòng của Philippines. Chẳng hạn, cả cố vấn chính sách đối ngoại chính của ông (cựu Tổng thống Fidel Ramos) lẫn Bộ trưởng Quốc phòng (Delfin Lorenzana) đều là những quân nhân được đào tạo ở phương Tây, những người đã dành thời gian đáng kể ở Mỹ và vẫn tiếp tục duy trì các mối quan hệ cá nhân vững chắc với Mỹ. Mức độ được lòng dân ngày càng suy giảm của Duterte và sự kết tinh dần dần sự phản đối chính trị cũng có thể làm giảm hơn nữa cơ hội hành động của tổng thống. Tuy nhiên, tại thời điểm này, điều rõ ràng là Chính quyền Duterte chí ít kiên quyết phục hồi các mối quan hệ song phương với Trung Quốc và giảm bớt sự phụ thuộc kéo dài cả thế kỷ của Philippines vào Mỹ. Mặc dù không hoàn toàn nhất trí với giọng điệu chống Mỹ của Duterte, chưa kể đến những tương tác hết sức thân mật của ông với Trung Quốc, nhưng phần lớn giới tinh hoa chính trị Philippines vẫn hoan nghênh thực tế là Manila hiện nay đang được hưởng sự trợ giúp về mặt quốc phòng từ tất cả các cường quốc chủ yếu. Chừng nào các nguyên tắc cơ bản của liên minh Philippines-Mỹ vẫn còn nguyên vẹn, và tránh được một cuộc khủng hoảng lớn ở Biển Đông, thì người ta vẫn mong đợi Duterte sẽ tiếp tục cuộc tìm kiếm một chính sách đối ngoại “độc lập”. Việc này thể hiện một sự thay đổi lớn trong chính sách đối ngoại thiên về Mỹ của Philippines trong lịch sử, nhờ vào việc tái cấu trúc chiến lược táo bạo của Duterte cũng như sự thay đổi nhanh chóng trong cán cân quyền lực giữa Trung Quốc và Mỹ.

Theo NGHIÊN CỨU BIỂN ĐÔNG

Tags: Philippines, Quan hệ Philippines - Trung Quốc