⠀
Vai trò của tổ chức xã hội dân sự trong quản trị công ở một số nước
Quản trị công là quá trình cơ quan quyền lực công tích hợp và phát huy sức mạnh toàn xã hội, sử dụng rộng rãi các phương pháp khác nhau để quản lý các công việc công, giải quyết các vấn đề công, cung ứng dịch vụ công và thực hiện lợi ích công.
Tác giả: Nguyễn Trọng Bình, ThS, NCS Đại học Nhân dân Trung Quốc.
Nguồn: Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 3+4(283+384), tháng 2/2015.
Một điểm khác biệt quan trọng của khoa học quản lý công hiện đại so với khoa học hành chính công truyền thống là ở chỗ, khoa học quản lý công hiện đại không chỉ dừng lại ở việc nghiên cứu hoạt động quản trị của bản thân chính phủ, mà còn mở rộng phạm vi nghiên cứu tới vai trò chính đáng của xã hội dân sự (XHDS) trong quản trị công và sự hợp tác giữa chính phủ, thị trường và XHDS trong quản trị công. Có nghĩa là, một vấn đề quan trọng mà hiện nay khoa học quản lý công đang quan tâm đó là: làm thế nào để thiết lập và hoàn thiện cơ chế hợp tác có hiệu quả giữa chính phủ và các tổ chức XHDS nhằm tối đa hóa việc thực hiện lợi ích công của quá trình quản trị công. Chính vì lẽ đó, ngày nay, nói đến quản trị công là nói tới chính phủ, song không thể không nói tới vai trò của XHDS. Có thể nói, sự tham gia của XHDS vào quá trình quản trị công là một điều kiện của quản trị tốt.
1. Xã hội dân sự: quan niệm và một số đặc trưng cơ bản
Hiện nay, ở các nước trên thế giới, do nhiều nguyên nhân khác nhau nên thuật ngữ tổ chức XHDS (civil society) hoặc tổ chức xã hội công dân (civil society organizations) thường được dùng dưới các tên gọi khác nhau. Chẳng hạn, trong các nghiên cứu học thuật có liên quan, có nước sử dụng thuật ngữ “tổ chức phi chính phủ” (non – government) để phân biệt với tổ chức chính phủ; có nước (chẳng hạn như Trung Quốc và một số nước) lại sử dụng thuật ngữ “tổ chức phi lợi nhuận” (non profit organization) để phân biệt với tổ chức doanh nghiệp hoạt động vì mục đích lợi nhuận; có nước lại sử dụng thuật ngữ “khu vực thứ ba” (the third sector) để phân biệt với khu vực thứ nhất (nhà nước) và khu vực thứ hai (thị trường); cũng có người sử dụng thuật ngữ “khu vực độc lập” (independent sector), hoặc thuật ngữ “khu vực miễn thuế” (tax-exempt sector). Có thể thấy, do góc độ nhấn mạnh của các thuật ngữ nói trên không giống nhau nên về mặt ý nghĩa, các thuật ngữ này có sự khác biệt nhất định. Cho dù có các thuật ngữ khác nhau, song có thể từ những đặc trưng của nó để nhận thức khái niệm tổ chức XHDS.
Có quan điểm cho rằng, tổ chức XHDS có ba đặc trưng nổi bật[1]: 1) tính phi quan phương. Có nghĩa là, các tổ chức này mang hình thức dân gian, nó không đại diện cho lập trường của chính phủ hoặc nhà nước; 2) tính độc lập, nghĩa là, các tổ chức này có cơ chế tổ chức và cơ chế quản lý của riêng mình, có nguồn lực kinh tế độc lập, bất kể là về mặt chính trị, quản lý hay là về mặt tài chính, chúng đều có mức độ độc lập tương đối với chính phủ; 3) tính tự nguyện. Có nghĩa là, thành viên tham gia vào tổ chức XHDS đều không phải là bắt buộc, mà là hoàn toàn tự nguyện, vì thế, những tổ chức này cũng có thể gọi là tổ chức tự nguyện của công dân.
Theo quan điểm của Salamon, các tổ chức XHDS hoặc tổ chức phi lợi nhuận có 6 đặc trưng sau đây[2]: Một là, tính chính thức. Theo đó, tổ chức XHDS về mặt tổ chức và hoạt động đều dựa trên hệ thống thể chế và quy định nhất định. Các thiết chế mang tính chất tạm thời hoặc sự tập hợp thành viên phi chính thức không phải là tổ chức XHDS. Tổ chức XHDS phải được sự thừa nhận về mặt luật pháp của nhà nước, có đầy đủ tư cách pháp nhân mới có thể nhận được sự ủy thác của thành viên, hội viên và quản lý tài sản… Hai là, tính độc lập tương đối và tính dân gian. Tổ chức XHDS phải độc lập tương đối với tổ chức chính phủ; nó không phải là một bộ phận của tổ chức chính phủ, các tổ chức này có cơ chế tổ chức và cơ chế quản lý của riêng mình, có sự độc lập về mặt tài chính. Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là, tổ chức XHDS không thể tiếp nhận sự ủng hộ hoặc trợ giúp rõ ràng nào từ chính phủ. Ba là, phân phối phi lợi ích. Hoạt động của các tổ chức XHDS không phải là để tạo ra lợi nhuận cho bản thân mình; trong thời gian cụ thể, các tổ chức XHDS có thể có lợi nhuận từ hoạt động hợp pháp nào đó, song lợi nhuận này được sử dụng vào việc thực hiện nhiệm vụ cơ bản của tổ chức, mà không phải là phân phối cho những người cung ứng nguồn tài chính ở trong tổ chức. Đây là sự khác nhau lớn nhất giữa tổ chức XHDS với doanh nghiệp tư nhân. Bốn là, tính tự trị và tự quản. Các tổ chức XHDS có thể tự tổ chức và kiểm soát hoạt động của chúng, chúng có trình tự quản trị nội bộ, mà không tiếp nhận sự khống chế của đoàn thể bên ngoài. Năm là, tính tự nguyện. Việc tham gia vào tổ chức XHDS của thành viên không phải là bắt buộc, mà là hoàn toàn tự nguyện. Sáu là, thuộc tính lợi ích công. Có nghĩa là các tổ chức XHDS phục vụ cho mục đích công, thông qua hoạt động của mình để tham gia giải quyết các vấn đề xã hội và cung ứng dịch vụ công.
Từ đó, có thể quan niệm, XHDS là các tổ chức hoặc đoàn thể và mối quan hệ giữa chúng tồn tại bên ngoài nhà nước (chính phủ), bên ngoài thị trường do công dân tự nguyện lập nên, thực hiện sự tự quản, được pháp luật thừa nhận, hoạt động mang tính chất độc lập, tự nguyện, không vì mục tiêu lợi nhuận mà vì mục đích công.
2. Vai trò của xã hội dân sự trong quản trị công
Thứ nhất, các tổ chức XHDS góp phần duy trì và bảo vệ các giá trị tốt đẹp của xã hội. Cũng như các lĩnh vực khác của đời sống xã hội, lĩnh vực công cũng tồn tại việc theo đuổi cái “thiện”, cái thiện của đời sống công chính là giá trị công. Giá trị công là cái không thể thiếu trong hoạt động chung của con người, nó là cơ sở để duy trì sự chung sống tốt đẹp giữa người với người trong đời sống xã hội, là yêu cầu đạo đức để thúc đẩy tối đa hóa lợi ích công. Dưới góc độ nào đó có thể nói, giá trị công đã bao hàm thái độ, trách nhiệm và nghĩa vụ của công dân đối với đời sống cộng đồng, là sự quan tâm và tôn trọng đối với người khác, là việc theo đuổi và duy trì chính nghĩa và công bằng xã hội.
Trên thực tế, quá trình quản trị công là quá trình theo đuổi giá trị công. Cốt lõi của quản trị công chính là làm tăng lên phúc lợi và lợi ích chung của con người. Công dân và các tổ chức XHDS là nhân vật chính của đời sống công cộng, các tổ chức XHDS vừa là đối tượng của quản trị công, vừa là một yếu tố cấu thành nên chủ thể của quản trị công. Một cách tự nhiên, giá trị và tinh thần của các tổ chức XHDS có ảnh hưởng đối với mục tiêu và giá trị của quản trị công. XHDS thông qua các tổ chức XHDS để thể hiện sự quan tâm của mình đối với các vấn đề công, thông qua những con đường và phương thức hợp pháp để theo đuổi và hiện thực hóa giá trị của mình. Các giá trị và quan niệm mà các tổ chức XHDS khởi xướng như sự tham gia, trợ giúp lẫn nhau, hữu ái, tin tưởng, khoan dung, tính đa dạng, hợp tác, công bằng… có tác dụng quan trọng đối với việc kế thừa và duy trì các giá trị xã hội tốt đẹp. Các tổ chức XHDS thông qua hành vi của mình tham gia vào việc duy trì các giá trị tích cực của xã hội. Cụ thể được biểu hiện ở chỗ: 1) các tổ chức XHDS không chỉ nhấn mạnh tư cách công dân và việc thực hiện quyền công dân, mà còn nhấn mạnh trách nhiệm xã hội của công dân, ủng hộ và khởi xướng việc công dân cần đảm nhận trách nhiệm xã hội tương ứng; 2) cái mà các tổ chức XHDS theo đuổi chính là cái thiện phổ biến; cái “thiện” phổ biến này bao hàm việc theo đuổi một đời sống tốt đẹp, là sự nhấn mạnh đối với lợi ích chung, là sự quan tâm và trợ giúp đối với nhóm yếu thế, là sự quan tâm đối với dân chủ và công bằng, là sự khoan dung giữa người với người, là sự chung sống hài hòa giữa con người với tự nhiên; 3) các tổ chức XHDS nhấn mạnh sự nhiệt tình tham gia, đồng thời tích cực tham gia vào quá trình giải quyết các vấn đề công cộng, khởi xướng và bồi dưỡng ý thức cộng đồng và ý thức công dân, điều này góp phần vào việc bồi dưỡng tinh thần công dân.
Thứ hai, các tổ chức XHDS phản ánh các vấn đề xã hội lên các cơ quan hoạch định chính sách công. Với tư cách một chủ thể của chính sách công, ngày nay, các tổ chức XHDS có vai trò quan trọng trong việc phản ánh các vấn đề xã hội, nhất là các vấn đề “nóng” lên các cơ quan hoạch định chính sách. Như chúng ta biết, bất kỳ xã hội nào cũng đều tồn tại một số vấn đề cần phải coi trọng và giải quyết. Trong quá trình phát triển xã hội, không thể tránh khỏi việc xuất hiện những vấn đề, những sai lệch hoặc cản trở ảnh hưởng đến đời sống bình thường của toàn xã hội hoặc một bộ phận thành viên xã hội, thu hút sự quan tâm của nhiều người. Sứ mệnh của quản trị công chính là thông qua chính sách công để giải quyết một cách có hiệu quả các vấn đề xã hội, thúc đẩy sự phát triển toàn diện và bền vững của xã hội. Thông thường mà nói, trong một xã hội cụ thể, những vấn đề cũ vừa được giải quyết hoặc chưa được giải quyết lại xuất hiện vấn đề mới. Tuy nhiên, cần thấy rằng, không phải vấn đề xã hội nào cũng được đưa vào nghị trình chính sách của chính phủ và trở thành vấn đề của chính sách công. Điều này do nhiều nguyên nhân, trong đó quan trọng nhất là: 1) nguồn lực của chính phủ luôn có hạn nên không thể đồng thời giải quyết tất cả các vấn đề xã hội; 2) từ sự nhận định chủ quan của chính phủ và các nhà phân tích chính sách mà có thể vấn đề xã hội nào đó trở thành vấn đề chính sách, còn vấn đề xã hội khác lại chưa trở thành vấn đề chính sách.
Trong mô hình chính sách công truyền thống, việc xác định vấn đề xã hội nào sẽ trở thành vấn đề của chính sách công thường là do quan chức chính phủ và các chuyên gia quyết định. Trong mô hình chính sách công truyền thống, các tổ chức XHDS và công dân ít có cơ hội để tham gia vào quá trình phân tích và xác định vấn đề của chính sách công. Điều này dễ dẫn đến khả năng là chính phủ xác định không trúng vấn đề chính sách (tức tìm sai vấn đề), nghị trình chính sách của chính phủ không thể phản ánh được nhu cầu và kỳ vọng của công chúng, làm cho chính sách công xa rời nhu cầu của công chúng và việc thiết kế chính sách rất dễ trở thành công cụ của nhóm lợi ích đặc thù.
Trong xã hội hiện đại, cùng với quá trình dân chủ hóa, toàn cầu hóa và sự phát triển của xã hội thông tin, các tổ chức XHDS có vai trò quan trọng trong việc phản ánh các vấn đề xã hội lên các trung tâm hoạch định chính sách công bằng nhiều con đường và phương thức khác nhau, chẳng hạn gây ảnh hưởng tới truyền thống đại chúng và tạo nên dư luận công đối với vấn đề nào đó để thu hút sự chú ý của công chúng và các cơ quan hoạch định chính sách, thực hiện vận động chính sách (theo nghĩa tích cực), đối thoại trực tiếp, tương tác với các cơ quan hoạch định chính sách… Con đường gây ảnh hưởng đối với quá trình hoạch định chính sách công nói chung và phản ánh các vấn đề xã hội lên các cơ quan hoạch định chính sách nói riêng của các tổ chức XHDS được thể hiện ở sơ đồ dưới đây[3]:
Con đường và phương thức để các tổ chức XHDS gây ảnh hưởng đối với quá trình hoạch định chính sách công.
Chính sự tương tác giữa các tổ chức XHDS và cơ quan quyền lực công mà nhiều vấn đề xã hội bức xúc sẽ được chính phủ chú ý hơn và tìm cách để giải quyết, chẳng hạn như vấn đề bình đẳng giới, vấn đề nghèo đói, vấn đề ô nhiễm môi trường, vấn đề xuống cấp đạo đức xã hội, vấn đề tham nhũng và các tệ nạn xã hội… Sự ảnh hưởng của các tổ chức XHDS đối với quá trình xác lập nghị trình chính sách công của chính phủ còn thể hiện ở khía cạnh là, các tổ chức XHDS bằng những phương thức khác nhau có thể ngăn cản chính phủ hoặc cơ quan hành chính nhà nước thực hiện ý tưởng chính sách nào đó mà theo quan điểm của các tổ chức XHDS là không hợp lý, không khả thi. Chẳng hạn, thông qua việc thực hiện công khai thông tin của chính phủ, các tổ chức XHDS có thể nắm bắt được ngay từ đầu một ý tưởng chính sách nào đó của chính phủ. Qua hoạt động phân tích và đánh giá của mình, các tổ chức XHDS sẽ đề xuất ý kiến cũng như tạo dư luận nhằm gây áp lực lên các cơ quan hoạch định chính sách để các cơ quan này không thực hiện ý tưởng chính sách không hợp lý nào đó. Ở đây, cũng có thể nói là phản biện xã hội, nhưng không phải là phản biện đối với phương án chính sách, mà là phản biện xã hội đối với ý tưởng chính sách.
Có thể nói, trong xã hội hiện đại, sự tham gia của các tổ chức XHDS vào quá trình hoạch định chính sách công là một nhân tố làm cho thiết kế chính sách của chính phủ chuyển mạnh từ mô hình thiết kế lý tính sang mô hình thiết kế xã hội[1]. Điều này có vai trò quan trọng trong việc nâng cao tính đại diện và tính trách nhiệm của chính phủ, góp phần làm cho quản trị công của chính phủ thực hiện tốt hơn lợi ích công.
[4]. Điều này có vai trò quan trọng trong việc nâng cao tính đại diện và tính trách nhiệm của chính phủ, góp phần làm cho quản trị công của chính phủ thực hiện tốt hơn lợi ích công.
Thứ ba, các tổ chức XHDS tham gia tư vấn, phản biện và hiệp thương đối với phương án của chính sách công. Khác với mô thức hành chính công truyền thống, với xuất phát điểm coi nhà nước là trung tâm, coi mối quan hệ giữa nhà nước và xã hội, chính phủ và công dân là quan hệ đối lập, quan hệ giữa hai bên là quan hệ thống trị, chi phối và phục tùng, ở đó công dân ít có cơ hội đầy đủ tham gia vào quá trình hoạch định chính sách công, là bên bị động tiếp nhận chính sách của chính phủ; thì trong mô thức quản trị công dân chủ, mối quan hệ giữa nhà nước và xã hội, chính phủ và công dân là quan hệ hợp tác, tương tác lẫn nhau; quá trình chính sách công là sự tương tác từ dưới lên trên, từ trên xuống dưới. Hoạch định chính sách công trong mô thức quản trị công dân chủ dựa trên một trình tự, ở đó, các tổ chức XHDS và công chúng có nhiều quyền lực hơn, việc chế định chính sách không còn là quyền riêng có của số ít người, trái lại, có nhiều chủ thể tham gia vào quá trình chế định chính sách, công chúng có cơ hội để thể hiện ý kiến, chính kiến của mình, từ đó làm cho chính sách công càng có tính đại diện hơn và phản ánh tốt nhu cầu xã hội. Sự tham gia đầy đủ của các tổ chức XHDS và công dân vào quá trình hoạch định chính sách công góp phần bảo đảm tính hợp pháp và tính hợp lý của chính sách. Hoạt động tư vấn, giám định, phản biện và hiệp thương của các tổ chức XHDS đối với phương án chính sách công của chính phủ là sự thể hiện rõ nét về sự tham gia của các tổ chức này vào quá trình hoạch định chính sách công.
Cần thấy, trong nhà nước hiện đại, đội ngũ chuyên gia trong bộ máy chính phủ có vai trò quan trọng trong quá trình hoạch định chính sách; họ giữ vai trò trong việc phân tích và đề xuất các phương án chính sách công, trên cơ sở các phương án chính sách do họ đưa ra, chính phủ cân nhắc và lựa chọn phương án được cho là hiệu quả nhất. Hiển nhiên, trí tuệ và kiến thức chuyên môn của đội ngũ chuyên gia trong bộ máy nhà nước là rất quan trọng và cần thiết. Song, nếu chỉ dựa vào trí tuệ và kiến thức chuyên môn của chuyên gia là chưa đủ, mà phương án chính sách được đề ra dựa vào trí tuệ và kiến thức chuyên môn của họ cũng cần được đánh giá và thẩm định lại. Vào những thập niên đầu thế kỷ 20, Luther Gulick đã viết: “Chuyên gia có thể giả định rằng, họ nắm bắt nhu cầu của người dân tốt hơn bản thân người dân, hơn nữa chuyên gia có thể tự cho mình là người có tri thức và uy tín ở lĩnh vực mà bản thân họ không am hiểu nhiều. Một phương án chính sách được đưa ra dựa vào nhóm chuyên gia thì hệ quả của nó là trong khoảng 30 năm, nó vẫn nằm dưới sự chỉ đạo về mặt chuyên môn và định hướng chuyên ngành của nhóm chuyên gia đó”[5]. Từ đó, ông kết luận: “Trong thể chế dân chủ, người dân phải là quan tòa giữ vai trò quyết định cuối cùng đối với phương án chính sách công; đồng thời, cái gì là có lợi đối với họ thì để người dân là người quyết định cuối cùng”.
Đứng ở góc độ chính phủ, tư vấn và phản biện chính sách là chỉ trong quá trình chế định chính sách công, chính phủ tiếp nhận và thu thập một cách rộng rãi các loại ý kiến, các loại thông tin và tri thức của cá nhân, tập thể và tổ chức bên ngoài chính phủ và coi đây là cơ sở để đánh giá và lựa chọn phương án chính sách, từ đó tránh được sự sai lầm về chính sách, nâng cao chất lượng chính sách. Ngày nay, như nhiều nhà khoa học chính sách đã chỉ ra, trong xã hội hiện đại, các vấn đề chính sách phần nhiều có tính phức tạp và kết cấu không tốt. Tức là nhân tố môi trường mà vấn đề chính sách đối mặt có tính không xác định, vấn đề chính sách chưa có tiền lệ để tham khảo, chính sách thường ảnh hưởng tới lợi ích của nhiều đối tượng; chính sách có nhiều phương án để lựa chọn. Ngoài ra, định hướng giá trị của chính sách khó tìm kiếm được sự đồng thuận của mọi người, mức độ rủi ro của chính sách khó được kiểm soát. Vì thế, quá trình giải quyết vấn đề tương đối phức tạp, dễ gây nên sự xung đột. Trong bối cảnh này, việc chế định chính sách nói chung và lựa chọn phương án chính sách của chính phủ nói riêng gặp phải thách thức rất lớn. Chính ở đây, hoạt động tư vấn, giám định, phản biện và hiệp thương chính sách của các tổ chức XHDS là một nhân tố quan trọng góp phần nâng cao năng lực chính sách của chính phủ. Hoạt động tư vấn và phản biện phương án chính sách của các tổ chức XHDS có tác dụng: 1) góp phần giúp chính phủ xác định đúng vấn đề chính sách và tìm được phương án chính sách hợp lý; 2) giúp cơ quan hoạch định chính sách phát hiện ra chỗ sai sót, chưa hợp lý, chưa khoa học trong phương án chính sách nào đó; 3) phản ánh dư luận, ý kiến và quan điểm của công chúng đối với phương án chính sách nào đó; 4) có thể đề xuất được phương án chính sách phản ánh được ý nguyện của công chúng và tích hợp được các lợi ích khác nhau trong xã hội; 5) hoạt động tư vấn và phản biện chính sách của các tổ chức XHDS có thể loại bỏ được hiện tượng lợi ích nhóm và lợi ích cục bộ, từ đó đề ra được chính sách có tính đổi mới và sáng tạo. Hiện nay, ở nhiều nước trên thế giới, với hệ thống pháp luật khá đồng bộ thì hoạt động tư vấn, giám định và phản biện chính sách của các tổ chức XHDS (bao gồm các tổ chức nghiên cứu, tư vấn chính sách bên ngoài chính phủ) đã được thể chế hóa. Chẳng hạn, ở Mỹ, với các luật như Luật Ủy ban tư vấn, Luật Trình tự hành chính, Luật Công khai thông tin… thì các tổ chức XHDS đã có thể thông qua phương thức thể chế để tham gia vào quá trình tư vấn, giám định và phản biện chính sách của chính phủ.
Thứ tư, các tổ chức XHDS tham gia giám sát hành vi chính phủ và quan chức hành chính. David H.Rosenbloom đã từng nói: “Nếu nói quan chức hành chính là bộ phận chịu trách nhiệm thường trực của chính phủ, là người bảo vệ lợi ích công… thì chúng ta sẽ phải đối mặt với một vấn đề, đó là ai sẽ giám sát những người được cho là bảo vệ lợi ích công này”[6]. Như chúng ta biết, trong quá trình thực thi nhiệm vụ của mình, chính phủ và đội ngũ quan chức hành chính có sự linh hoạt và tự chủ nhất định. Cũng có nghĩa là, nhiều khía cạnh trong hoạt động điều hành của chính phủ và thực thi công vụ của quan chức hành chính, pháp luật không thể quy định và bao quát hết, hơn nữa, bản thân pháp luật không phải là không có sơ hở. Điều này đòi hỏi rất cao ở trách nhiệm và đạo đức của đội ngũ cán bộ thực thi chính sách. Nhưng, thực tiễn cho thấy, đây cũng là yếu tố dễ dẫn đến hiện tượng quan chức hành chính lạm dụng quyền lực hành chính, từ đó xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Điều này đặt ra nhu cầu giám sát hành vi của quan chức hành chính. Theo David H.Rosenbloom, việc quan chức hành chính có thể lý giải sai lợi ích công, tham nhũng và khả năng của việc xuất hiện các hành vi sai lầm”[7] đặt ra yêu cầu cần giám sát chính phủ và quan chức hành chính. Nói một cách cụ thể, để quản trị của chính phủ và đội ngũ quan chức hành chính thỏa mãn nhu cầu hợp lý và hợp pháp của công dân, cải thiện chất lượng cuộc sống của người dân, tránh và hạn chế được các hành vi làm tổn hại đến lợi ích chính đáng và hợp pháp của công dân, nghiêm chỉnh trong thực thi pháp luật, đảm nhận trách nhiệm công, theo đuổi kết quả tốt trong hoạt động, xác lập nên tấm gương về hành vi đạo đức và thúc đẩy dân chủ…thì ngoài việc đòi hỏi tính tự giác đạo đức của mỗi quan chức hành chính và năng lực tự kiểm soát của hệ thống hành chính, còn cần đến cơ chế giám sát của lập pháp, tư pháp, đảng cầm quyền, các tổ chức XHDS, truyền thông đại chúng và công dân.
Trong tổng thể cơ chế giám sát hành chính, hoạt động giám sát của các tổ chức XHDS và công dân là một kênh giám sát không thể thiếu nhằm bổ sung cho sự giám sát trong chính phủ và sự giám sát của lập pháp, tư pháp, đảng cầm quyền đối với chính phủ. Bởi lẽ, hoạt động giám sát của XHDS đối với chính phủ là hoạt động giám sát mang tính nhân dân, tính xã hội, mang tính thường xuyên và liên tục. Chính vì lẽ đó, giám sát của các tổ chức XHDS đối với chính phủ trên các phương diện như cải thiện chất lượng hoạt động của chính phủ, đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và hợp lý của hành vi hành chính, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, ngăn ngừa sự phát sinh của các hành vi vi phạm pháp luật của các cơ quan và nhân viên hành chính, thúc đẩy tính liêm khiết, trong sạch trong hoạt động của bộ máy hành chính… đều có tác dụng quan trọng.
Thứ năm, các tổ chức XHDS tham gia đánh giá chính sách công và kết quả hoạt động của chính phủ, các cơ quan hành chính. Đặc trưng quan trọng nhất và cũng là yêu cầu xuyên suốt, cơ bản của quản trị công hiện đại chính là quản trị lấy công dân làm trung tâm. Nói một cách khái quát, phục vụ công dân, bảo đảm và thúc đẩy việc thực hiện quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của công dân, cải thiện chất lượng cuộc sống của người dân là tôn chỉ trong hoạt động quản trị của chính phủ; đồng thời, chính phủ dựa vào sức mạnh và sự tham gia của công dân để đổi mới và cải thiện hoạt động của mình – tức chính phủ cần tạo lập cơ chế để công dân và các tổ chức của công dân tham gia vào quá trình quản trị công, trong đó có việc tham gia đánh giá chính sách công và hoạt động của chính phủ cũng như các cơ quan hành chính.
Mục tiêu trong hoạt động của chính phủ và các cơ quan hành chính đó là cung ứng dịch vụ công làm hài lòng người dân và thực hiện tốt lợi ích công. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là dựa vào đâu để biết “công dân có hài lòng hay không”? Hay nói cách khác, ai sẽ là người đánh giá hiệu quả và chất lượng hoạt động cung ứng dịch vụ công của chính phủ? Dưới tác động và ảnh hưởng của nhiều nhân tố khác nhau, nhất là sự ảnh hưởng của lý luận quản lý công mới khi lý luận này khởi xướng quan niệm “định hướng khách hàng” (công dân); “lấy sự hài lòng của khách hàng (công dân) làm thước đo đánh giá”, “để khách hàng (công dân) đánh giá chất lượng cung ứng dịch vụ công của chính phủ”…, việc chính phủ thiết lập và trao cho người dân và các tổ chức của công dân các công cụ, phương tiện để đánh giá, “chấm điểm” chất lượng, hiệu quả hoạt động của các tổ chức hành chính, các đơn vị cung ứng dịch vụ công đã trở thành một xu thế phổ biến ở nhiều nước trên thế giới hiện nay[8]. Thực tiễn ở các nước có thể thấy, ngày nay, hoạt động đánh giá hiệu quả và chất lượng hoạt động của chính phủ có một số đặc điểm sau đây: 1) Hoạt động đánh giá thường tập trung vào những lĩnh vực mà công chúng quan tâm (chẳng hạn như vấn đề dân sinh); 2) Đa dạng hóa chủ thể đánh giá, tức tham gia đánh giá không chỉ dừng lại ở sự đánh giá nội bộ do bản thân chính phủ thực hiện, mà còn bao gồm các tổ chức XHDS (trong đó có các tổ chức nghiên cứu, tư vấn và nghiên cứu chính sách bên ngoài chính phủ); 3) “Luật hóa” trình tự đánh giá; 4) Chuyên môn hóa cơ quan đánh giá, tức chính phủ thành lập cơ quan chuyên trách để xây dựng cơ chế, hướng dẫn, tổ chức, phối hợp và triển khai việc đánh giá); 5) Công khai, minh bạch kết quả đánh giá.
Có thể nói, việc sử dụng kết quả đánh giá hiệu quả và chất lượng hoạt động của chính phủ do các chủ thể khác nhau (bao gồm các tổ chức XHDS) thực hiện đã có tác dụng: 1) cải thiện chính sách công, nâng cao hiệu quả hoạt động của chính phủ; 2) tăng cường sự giám sát nội bộ của chính phủ; 3) là căn cứ để đổi mới hoạt động quản lý nhân sự hành chính và tối ưu hóa cơ cấu tổ chức của chính phủ; 4) mở rộng và tiếp nhận tốt hơn sự giám sát của xã hội đối với chính phủ; 5) tăng cường niềm tin của công chúng đối với chính phủ và cải thiện hình ảnh của chính phủ.
Thứ sáu, các tổ chức XHDS tham gia cung ứng dịch vụ công. Như chúng ta biết, mục đích tồn tại của chính phủ là thực hiện lợi ích công và cung ứng dịch vụ công đảm bảo chất lượng cho công chúng. Tuy nhiên, trên thực tế, do nhiều nguyên nhân nên việc cung ứng dịch vụ công của chính phủ có những hạn chế nhất định. Các tổ chức XHDS với ưu thế của mình có vai trò quan trọng trong việc tham gia cung ứng dịch vụ công, là một sự bổ sung cho những hạn chế trong hoạt động cung ứng dịch vụ công của chính phủ. Vì thế, từ những năm 1980 đến nay, để đáp ứng tốt hơn nhu cầu ngày càng tăng và đa dạng của công chúng về dịch vụ công, nhiều nước trên thế giới đã chuyển giao việc cung ứng một số loại hình dịch vụ công trước đây vốn do chính phủ đảm nhận cho các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức XHDS.
Sự yếu kém của chính phủ và thị trường trong việc cung ứng dịch vụ công là một nguyên nhân quan trọng cho sự ra đời và phát triển của các tổ chức XHDS. Với tính chất như phạm vi hoạt động rộng lớn, nội dung hoạt động phong phú, phản ứng nhanh trước các nhu cầu xã hội…, các tổ chức XHDS có thể cung ứng một cách kịp thời và hiệu quả dịch vụ công đa dạng cho công chúng. Thứ nhất, các tổ chức XHDS thường lựa chọn và cung ứng một số dịch vụ công mà công chúng có nhu cầu trong khi chính phủ chưa thực hiện hoặc không muốn thực hiện. Thứ hai, các tổ chức XHDS có thể thỏa mãn nhu cầu đa dạng của các thành viên xã hội, kịp thời đáp ứng các nhu cầu về dịch vụ công của công chúng.
Phát huy nguồn lực của nhà nước và xã hội, thực hiện sự phối hợp và hợp tác tích cực giữa chính phủ với các tổ chức XHDS nhằm nâng cao hiệu quả và chất lượng cung ứng dịch vụ công đã trở thành một sự lựa chọn chiến lược trong hoạt động cung ứng dịch vụ công ở các nước trên thế giới. Hiện nay, ngày càng nhiều dịch vụ công được thực hiện thông qua hoạt động của các tổ chức XHDS. Các tổ chức XHDS tham gia cung ứng dịch vụ công thường có các hình thức như: 1)thông qua hình thức hợp đồng. Theo đó, cơ quan chính phủ cung cấp kinh phí và yêu cầu tổ chức XHDS nào đó đảm nhận trách nhiệm cung ứng dịch vụ công với yêu cầu và đối tượng đã xác định; 2) chính phủ chuyển giao quyền vận hành và quản lý đơn vị sự nghiệp cho tổ chức XHDS nào đó; 3) thông qua hoạt động tình nguyện. Tức các tổ chức XHDS thông qua nguồn lực, thời gian, kỹ năng mà mình có để cung ứng một số sản phẩm và dịch vụ mà cộng đồng và công chúng có nhu cầu. Theo một thống kê, hiện nay, ở Mỹ, một năm có khoảng 100 triệu lượt người tham gia các hoạt động tình nguyện, có 56% – 62% phụ nữ bỏ ra hơn 3,4 tiếng đồng hồ/1 tuần vào các hoạt động tình nguyện; có 49% nam giới bỏ ra 3,6 tiếng đồng hồ/1 tuần để tham gia vào các hoạt động tình nguyện; 4) tự chủ trong phục vụ, tức các tổ chức XHDS thông qua các hoạt động khác nhau để chăm lo lợi ích cho các thành viên của tổ chức mình; 5) thông qua các cuộc vận động, các phong trào xã hội hợp pháp do bản thân mỗi tổ chức XHDS tổ chức và sự liên kết, phối hợp hành động giữa các tổ chức XHDS để tham gia giải quyết các vấn đề công như: xóa đói giảm nghèo, bảo vệ môi trường…
Tóm lại, ngày nay, các tổ chức XHDS có vai trò quan trọng trong quản trị công. Sự tham gia của XHDS vào quá trình quản trị công với các khía cạnh chủ yếu nêu trên có tác dụng: góp phần hạn chế một cách có hiệu quả hiện tượng lạm dụng quyền lực của chính phủ, cung cấp thông tin đầy đủ và có giá trị trong quá trình chính sách công; tạo ra cầu nối để công dân ảnh hưởng hoặc quyết định chính sách công, nâng cao chất lượng của chính sách; bảo đảm tốt hơn tính hợp pháp và tính hợp lý của chính sách công; góp phần củng cố mối quan hệ tin cậy giữa chính phủ và công dân; cải thiện chất lượng và hiệu quả dịch vụ công. Mặt khác, sự trưởng thành của các tổ chức XHDS và sự tham gia có hiệu quả của các tổ chức này vào quá trình quản trị công là một trong những điều kiện để thực hiện và thúc đẩy dân chủ hóa quản trị công. Đến lượt nó, dân chủ hóa quản trị công lại tạo ra các điều kiện và cơ chế cần thiết để phát huy một cách đầy đủ hơn, hiệu quả hơn vai trò của XHDS trong quản trị công, từ đó góp phần thực hiện mục tiêu quản trị tốt[9] – tức làm cho quá trình quản trị công có thể tối đa hóa lợi ích công. Hiển nhiên, ở mỗi một quốc gia do xuất phát từ điều kiện lịch sử cụ thể mà mức độ tham gia vào quá trình quản trị công của các tổ chức XHDS có thể khác nhau với sắc thái khác nhau. Tuy nhiên, lý luận và thực tiễn cho thấy, muốn phát huy tốt vai trò của XHDS trong quản trị công, đòi hỏi phải đáp ứng mấy yêu cầu chủ yếu sau: một là, thông qua pháp luật để trao nhiều quyền hơn cho các tổ chức XHDS và công dân; hai là, quá trình quản trị công của chính phủ đòi hỏi phải công khai và minh bạch; ba là, thiết lập và hoàn thiện hệ thống cơ chế tương tác, hợp tác giữa chính phủ và các tổ chức XHDS trong quá trình chính sách công cũng như trong quá trình quản trị công (chẳng hạn như cơ chế đối thoại; cơ chế tư vấn, hiệp thương và phản biện xã hội; cơ chế giám sát; cơ chế đánh giá chính sách công và chất lượng, hiệu quả hoạt động của chính phủ; cơ chế hợp tác trong cung ứng dịch công); bốn là, nâng cao trách nhiệm, đạo đức công dân và tăng cường tính độc lập tương đối, tự chủ của các tổ chức XHDS; năm là, đổi mới quan niệm hoạt động quản trị của chính phủ và xác lập trách nhiệm của chính phủ (trách nhiệm trong việc thúc đẩy sự phát triển của các tổ chức XHDS và tạo lập đầy đủ điều kiện cần thiết để phát huy vai trò của các tổ chức XHDS trong quản trị công); sáu là, đạo đức và kỹ năng của nhà quản lý công.
—————————–
Tài liệu tham khảo:
[1] Du Khả Bình: Những vấn đề “nóng” của lý luận chính trị phương Tây hiện đại, Tạp chí Tham khảo Lý luận, số 1 năm 2003.
[2] L.M.Salamon: America’s nonprofit sector, New York: Foundation Center.
[3]Jing Yuejin và Zhang Xiaojing: Nguyên lý chính trị học, Nxb Đại học Nhân dân Trung Quốc, Bắc Kinh, 2010, tr 333.
[4] Xem Nguyễn Trọng Bình: Từ thiết kế lý tính đến thiết kế xã hội của chính sách công, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, kỳ 1, số 3 năm 2014.
[5] Luther Gulick và đồng sự: Tuyển tập các bài viết về khoa học hành chính công, Hội Khoa học Hành chính công, New York, Mỹ, 1937, trang 3 – 13.
[[6]] David H.Rosenbloom, Robert S.Kravchuk (2002): Public Administration: Understanding Management, Politics, and Law in the Public Sector, 5e, McGraw-Hill Press.
[7] Tlđd.
[8] Đánh giá hiệu suất chính phủ hoặc hiệu suất hành chính đã trở thành một nội dung không thể thiếu nhằm góp phần nâng cao hiệu quả, tính trách nhiệm trong quản trị của chính phủ ở các nước trên thế giới, nhất là ở Mỹ và các nước phương Tây. Ở Trung Quốc, tại Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XVIII (năm 2012), Đảng Cộng sản Trung Quốc chính thức đưa vấn đề đánh giá hiệu suất của chính phủ vào văn kiện Đại hội; coi đây là một trong những nội dung quan trọng trong cải cách hành chính, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của chính phủ.
[9] Yếu tố cơ bản của quản trị tốt gồm có 10 phương diện sau: 1) Tính hợp pháp; 2) Pháp quyền; 3) Tính minh bạch; 4) Tính trách nhiệm; 5) Kịp thời đáp ứng yêu cầu của công dân; 6) Hiệu quả; 7) Sự tham gia; 8) Ổn định; 9) Liêm khiết; 10) Công bằng.
Theo TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP
Tags: Bộ máy hành chính, Khoa học chính trị, Xã hội dân sự