Sự tồn tại của ASEAN: Các vấn đề cốt lõi

Mặc dù được coi là một trong những mô hình thành công nhất hiện nay, nhưng ASEAN hiện đang tồn tại những giới hạn nhất định và không thể đáp ứng được những thách thức mà các quốc gia thành viên phải đối mặt. ASEAN cần phải làm mới và thay đổi cho phù hợp với bối cảnh chính trị hiện tại.

Cách đây nửa thế kỷ, ngày 8/8/1967, Bộ trưởng Ngoại giao các nước Indonesia, Singapore, Philippines, Thái Lan và Phó Thủ tướng Malaysia đã họp mặt tại thủ đô của Thái Lan để ký kết bản Tuyên bố Bangkok, khai sinh ra Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN). Vào thời điểm đó, giới quan sát từng dự đoán rằng ASEAN với tham vọng quy tụ tất cả các quốc gia trong khu vực sẽ không tồn tại được lâu dài. Đến nay, Hiệp hội không chỉ vừa kỷ niệm sinh nhật lần thứ 50, mà số thành viên trong Hiệp hội còn tăng lên thành 10 quốc gia, tức là hầu hết các nước Đông Nam Á. Brunei gia nhập Hiệp hội ngày 7/1/1984, chỉ vài ngày sau khi giành được độc lập từ Anh. Tiếp sau Brunei, Việt Nam gia nhập ASEAN vào năm 1995, Lào và Myanmar trở thành thành viên Hiệp hội vào năm 1997, và gần đây nhất, Campuchia, năm 1999.

ASEAN đã khởi xướng các diễn đàn với sự tham gia của các quốc gia không phải là thành viên Hiệp hội. Trong số các diễn đàn như vậy, có thể kể đến Hội nghị ASEAN+3 tập hợp cả Trung Quốc, Hàn Quốc và Nhật Bản, hay Hội nghị Á-Âu (ASEM) diễn ra 2 năm một lần. Năng động trong phát triển kinh tế, có vị trí quan trọng chiến lược do nằm ở ngã tư giao lưu thương mại thế giới, Đông Nam Á đã khiến nhiều quốc gia phải xác định lại chính sách đối ngoại nhằm tăng cường quan hệ với các nước ASEAN, với các khuôn khổ khác nhau, mang đến một diễn đàn đối thoại lý tưởng.

Tuy nhiên, Hiệp hội cũng không tránh khỏi những chỉ trích. ASEAN thường xuyên bị công kích là không thể đáp ứng được những thách thức mà các quốc gia thành viên phải đối mặt, dù là những thách thức liên quan đến các vấn đề phát triển hay an ninh. Nhiều đề xuất kêu gọi ASEAN cải cách, tư duy lại các vấn đề. Những đề xuất này không mới và đặt ra một câu hỏi khác: câu hỏi về cơ cấu tổ chức, khả năng thật sự của ASEAN và mong muốn của Hiệp hội trong việc thay đổi. Nhân dịp kỷ niệm 50 năm ngày thành lập ASEAN, chúng ta cần tìm hiểu rõ hơn về tổ chức đặc biệt này:

1. Tại sao ASEAN được thành lập?

Năm 1967, vào thời điểm thành lập ASEAN, 5 quốc gia sáng lập Hiệp hội có cảm giác đang bị dồn vào chân tường. Indonesia và Malaysia vừa thoát khỏi một cuộc đối đầu quân sự (1962-1966) kéo theo nhiều hậu quả tàn phá Konfrontasi. Cuộc xung đột thảm khốc, với thiệt hại nặng nề về người và của đã khiến lãnh đạo các quốc gia trong khu vực nhận thức rằng đến lúc phải hạ nhiệt căng thẳng một cách lâu dài.

Nhưng trên hết là bối cảnh Chiến tranh Lạnh mang tới cho các quốc gia này một cảm giác bất lực. Các cuộc đối đầu về ý thức hệ giữa hai khối dường như ngăn cản sự phát triển chính trị và kinh tế của các quốc gia trẻ tại Đông Nam Á. Tất cả các quốc gia, ngoại trừ Thái Lan, đều đổi bằng máu mới giành được độc lập. Và giờ đây chủ quyền quý giá ấy đang bị đe dọa một lần nữa. Việc thành lập ASEAN trước hết là sự trùng hợp ngẫu nhiên của nhiều tình huống. Mục tiêu lúc bấy giờ là dựng nên một bức tường thành thể chế để bảo vệ những thành quả về chủ quyền. Thông qua ASEAN, các nhà lãnh đạo 5 quốc gia sáng lập tái khẳng định không chỉ là độc lập quốc gia, mà họ còn xây dựng hòa bình, bối cảnh cho phép phát triển kinh tế.

2. ASEAN có phải là mô hình của EU ở châu Á không?

ASEAN thường được so sánh với Liên minh châu Âu (EU). Tham khảo hình mẫu một tổ chức khu vực có tính liên kết nhất thế giới là việc làm khôn ngoan. Đây có lẽ là lý do tại sao mà các nước ASEAN minh chứng sự rập khuôn trên giấy tờ, đặc biệt là khi các quốc gia thành viên ASEAN họp mặt tại Bali vào năm 2008 đã quyết định thành lập một “cộng đồng” dựa trên ba trụ cột: kinh tế, chính trị-an ninh và văn hóa-xã hội – giống như 3 trụ cột của Cộng đồng châu Âu. Tuy nhiên, sự so sánh mang lại những kết luận ít khi làm ASEAN hài lòng. Nếu những lời phê phán đối với ASEAN thường được biện minh, thực tế ASEAN và EU khó so sánh được với nhau.

ASEAN và việc xây dựng EU khởi đầu ở những khu vực không có cùng nền tảng lịch sử. Mặc dù cả hai dự án đều có mục đích tạo ra các điều kiện cho hoà bình, nhưng phương pháp và các chủ thể chủ chốt thực hiện dự án lại rất khác nhau. Việc xây dựng EU được khởi xướng bởi các nhà lãnh đạo dân chủ tại quốc gia có lịch sử lâu dài bị tàn phá bởi chiến tranh. Những nhà lãnh đạo này ý thức đầy đủ rằng chủ nghĩa dân tộc là nguyên nhân của những cuộc xung đột đẫm máu dẫn đến những hậu quả tàn phá đối với toàn châu lục. Còn với ASEAN, đây là mô hình được các nhà lãnh đạo ý thức chủ nghĩa dân tộc như một phương tiện củng cố quyền lực của họ. Vì thế, trong khi những người sáng lập EU muốn che lấp đi vấn đề chủ quyền của các Nhà nước-dân tộc, các nhà lãnh đạo Đông Nam Á lại coi Nhà nước-dân tộc như hình mẫu xây dựng đất nước của họ.

Trái với việc thành lập EU, ASEAN lại có xu hướng đề cao chủ quyền của các quốc gia thành viên và thể hiện – như tên gọi Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á – là một Hiệp hội của các quốc gia. Đối lập với các thể chế siêu quốc gia và phương châm “cộng đồng”, mô tả sự vận hành có tính liên kết của một phần trong EU, ASEAN lại có cái gọi là “phương thức ASEAN” (ASEAN way).

3. “Phương thức ASEAN” là gì?

“Phương thức ASEAN” tập hợp tất cả các nguyên tắc mà dựa trên đó Hiệp hội đã ra đời. Phương thức này nhấn mạnh sự tôn trọng chủ quyền của các quốc gia thành viên và cam kết không can thiệp vào công việc nội bộ của các quốc gia khác. Như vậy lợi ích quốc gia được đặt lên trên lợi ích của cộng đồng. Các nguyên tắc gần như bất khả xâm phạm này, là bản chất của ASEAN, được ghi trong Hiệp ước thân thiện và hợp tác ở Đông Nam Á (TAC), ký kết và có hiệu lực tại Bali (Indonesia) năm 1976. Với công cụ này, ASEAN cố gắng ghi dấu ấn lên hệ thống quan hệ quốc tế thông qua việc đề xuất tầm nhìn riêng về quản lý các vấn đề của thế giới. Ngày nay, nhiều quốc gia không phải là thành viên ASEAN, như Pháp chẳng hạn, đã chấp nhận ký Hiệp ước này như điều kiện tiên quyết để tăng cường quan hệ với các nước thuộc Hiệp hội.

Trong thực tiễn của các thể chế, “phương thức ASEAN” dựa trên ba nguyên tắc: tham vấn và đồng thuận, không can thiệp vào công việc nội bộ của các quốc gia thành viên và sự linh hoạt có được nhờ một Ban Thư ký với nguồn lực hạn chế. Đây là cách Hiệp hội đã phát triển một bản sắc thực sự và đã trở thành một “mô hình ngược” với các tổ chức siêu quốc gia. Tuy nhiên, những người phản đối cho rằng “phương thức ASEAN” là vấn đề chính của tổ chức khu vực này: phương thức này ngăn cản việc giải quyết các vấn đề thực chất mà khu vực đang phải đối mặt và khiến Hiệp hội trở thành một diễn đàn thảo luận hạn chế.

4. ASEAN có đóng góp vào hòa bình và ổn định khu vực hay không?

Kể từ khi thành lập vào năm 1967, ASEAN đã không gặp xung đột vũ trang lớn giữa các quốc gia thành viên. Việc thiết lập các cơ chế đối thoại được thể chế hóa đã tăng cường đáng kể sự hiểu biết lẫn nhau giữa các nước thành viên hiệp hội và chắc chắn đã góp phần ngăn ngừa xung đột. Điều này có nghĩa là khu vực đang ổn định và hòa bình hay không? Sẽ là cường điệu khi khẳng định điều này.

Vẫn còn thực tế những cuộc xung đột ở mức độ thấp ít được tuyên truyền tại Tây Âu. Năm 2011, cuộc nổ súng giữa binh lính Thái Lan và Campuchia đã làm 18 người thiệt mạng. Nguyên nhân xung đột là mâu thuẫn từ lâu giữa hai nước về chủ quyền đối với ngôi đền Phật giáo Preah Vihear. Năm 2013, các công dân Philippines đã đổ bộ vào Sabah (Malaysia) để khẳng định tuyên bố chủ quyền của một nhóm chiến binh mang tên Quân đội Hoàng gia Vương quốc Sulu và Bắc Borneo. Các cuộc đụng độ với quân đội Malaysia làm hơn 60 người thiệt mạng. Ngoài ra, còn có cuộc nội chiến dai dẳng hơn một thế kỷ tàn phá Myanmar và cuộc chiến giữa các nhóm vũ trang độc lập và các lực lượng an ninh trên đảo Mindanao (Philippines).

Như vậy bảng tổng kết của ASEAN về hòa bình và ổn định có không ít sắc thái, đặc biệt kể từ khi tổ chức khu vực này luôn ở bên ngoài các cuộc xung đột với danh nghĩa nguyên tắc thiêng liêng không xâm phạm và ưu tiên lợi ích quốc gia. Hầu hết các nhóm vũ trang không thuộc nhà nước gây xáo trộn trong khu vực bị thúc đẩy phần nào bởi những thất vọng về kinh tế xã hội và những phi vụ thương mại tại các khu vực biên giới. Không ít vấn đề xuyên quốc gia đòi hỏi phải có một phản ứng mang tầm khu vực mà ASEAN dường như không thể đáp ứng được.

5. ASEAN có phải là một đòn bẩy ngoại giao của các nước Đông Nam Á hay không?

Do những nguyên tắc của ASEAN, các quốc gia thành viên Hiệp hội hành động trước hết dựa trên việc theo đuổi lợi ích quốc gia của mỗi nước mà không thực sự chú trọng lợi ích cộng đồng Hiệp hội mà họ là thành viên. Sự thiếu phối hợp trong vấn đề trọng đại, tranh chấp lãnh thổ ở khu vực Biển Đông, minh chứng rõ ràng cho sự bất lực hiện nay của ASEAN trong tư cách một chủ thể chính trị tại khu vực.

6. Quan hệ giữa ASEAN và Trung Quốc, quốc gia đóng vai trò quan trọng trong khu vực?

Mối quan hệ giữa Trung Quốc và các nước ASEAN tồn tại từ lâu và phức tạp. Vào thời phong kiến Trung Quốc, các vương quốc ở Đông Nam Á công nhận sự vượt trội về chính trị, quân sự và văn hóa của Đế chế Trung Hoa và giao dịch với Trung Quốc thông qua chế độ cống phẩm. Mối quan hệ bất đối xứng này dường như được duy trì cả trong hiện tại. Nó đặc trưng bởi sự phụ thuộc mạnh mẽ về kinh tế và sự hoài nghi sâu sắc, dè chừng đối với Trung Quốc, quốc gia không ngừng khẳng định thế lực của mình, kéo theo sự tổn hại lợi ích của các nước ASEAN láng giềng. Những điều này có thể quan sát được qua thái độ của Trung Quốc ở Biển Đông. Bắc Kinh coi khu vực Đông Nam Á là khu vực ảnh hưởng của mình và thể hiện điều này qua một diễn văn. Từ vài năm gần đây, Chủ tịch Tập Cận Bình đã đưa ra một dự án chiến lược rộng lớn mang tên “Con đường Tơ lụa mới”, với trục hàng hải liên quan trực tiếp tới phần lớn các quốc gia ASEAN.

Trước thực tế này, các quốc gia ASEAN thể hiện những thái độ khác nhau tùy thuộc vào quan điểm về mức độ đe dọa hoặc cơ hội mà Trung Quốc mang đến cho mỗi nước. Bắc Kinh không ngừng tận dụng sự chia rẽ này để gây sức ép lên ASEAN, thậm chí áp đặt chương trình nghị sự cho các nước ASEAN. Năm 2012, Campuchia, đảm nhiệm cương vị chủ tịch luân phiên ASEAN, chịu áp lực của Trung Quốc, đã ngăn cản Hiệp hội ra tuyên bố chung có nội dung cứng rắn đối với thái độ của Trung Quốc ở Biển Đông. Bốn năm sau, Phnom Penh lặp lại một hành động tương tự như vậy.

7. Khủng hoảng kinh tế châu Á năm 1997 có tác động như thế nào tới ASEAN?

Cuộc khủng hoảng kinh tế năm 1997 đã chứng kiến đồng nội tệ của các nền kinh tế năng động nhất khu vực suy sụp. Đây là thách thức lớn đầu tiên mà ASEAN phải đối mặt kể từ sau khi Chiến tranh Lạnh kết thúc. Hiện tượng lây lan giữa các nền kinh tế có kết nối không đi kèm một kế hoạch mang tầm khu vực tương xứng với mức độ nghiêm trọng của cuộc khủng hoảng và ASEAN đã cho thấy sự thiếu phối hợp giữa các quốc gia thành viên.

Thời kỳ này không chỉ làm lung lay tham vọng của Hiệp hội trong việc tự khẳng định như là động cơ phát triển chính trị và thể chế của khu vực, mà còn cho thấy những hạn chế của “phương thức ASEAN”. Cuộc khủng hoảng cũng làm chấm dứt “phép màu châu Á”, biệt danh một thời các nước ASEAN từng có. Suy yếu sâu sắc, Hiệp hội muốn cải tổ bằng cách cố gắng tư duy lại mô hình: không can thiệp vào công việc nội bộ của các quốc gia thành viên. ASEAN cố gắng một cách vô ích khi đưa ra khái niệm về “tăng cường tương tác”, các nước thành viên vẫn trung thành với “phương thức ASEAN”, vốn ngăn chặn sự phát triển của các thể chế hòa nhập hơn.

Tuy nhiên, về mặt kinh tế, các nước ASEAN đã lấy lại được sức sống. Ngày 21/12/2015, Hiệp hội đã hoàn thành mục tiêu thành lập Cộng đồng kinh tế ASEAN, nhằm hợp nhất 10 nền kinh tế vào một thị trường duy nhất với 600 triệu dân từ nay đến năm 2020. Các nhà phân tích dự đoán rằng vào năm 2030, ASEAN sẽ trở thành nền kinh tế lớn thứ tư trên thế giới. Tăng trưởng GDP của ASEAN dự kiến sẽ đạt 2,5 nghìn tỷ USD vào năm 2017, vượt qua các nền kinh tế lớn nhất thế giới. Như vậy, hậu quả lâu dài của cuộc khủng hoảng năm 1997 chủ yếu là về mặt chính trị.

8. ASEAN có ý định kết nạp thêm thành viên mới không?

Hai quốc gia là ứng cử viên chính thức đề nghị được gia nhập ASEAN là: Nhà nước trẻ Timor Leste, mới giành được độc lập từ Indonesia vào năm 2002 và Papua New Guinea. Đề nghị của Timor Leste được đệ trình vào năm 2011, dường như là việc hợp lẽ. Lúc đầu, ASEAN chào đón đề nghị này của Timor Leste. Đất nước nhỏ bé này cũng đã coi việc gia nhập ASEAN là một đại sự quốc gia và là một ưu tiên trong chính sách đối ngoại.

Tuy nhiên, sau nhiều đánh giá của ASEAN mang đến những kết quả không khả quan, các quốc gia như Singapore coi việc Timor Leste gia nhập ASEAN lúc này là quá sớm: Timor Lest chưa có cơ cấu hành chính cho phép thực thi các cam kết khu vực. Theo các báo cáo, Nhà nước non trẻ không thể tuân thủ hầu hết các thỏa thuận mà nước này có ý định ký kết với ASEAN. Timor Leste vẫn còn chịu hậu quả của cuộc chiến tranh giành độc lập với Indonesia. Mặc dù sự chậm trễ về phát triển có thể nhanh chóng được bù đắp bởi các khoản thu từ dầu mỏ và các thể chế dân chủ dường như đang được củng cố, ít nhất còn 41,8% dân số vẫn sống dưới ngưỡng nghèo đói. Tuy nhiên, nếu vấn đề gia nhập ASEAN của Timor Leste chưa thành hiện thực trong thời gian này, Timor Leste vẫn được hưởng quy chế quan sát viên và đơn gia nhập đã chính thức được xem xét.

Papua New Guinea hưởng quy chế quốc gia quan sát viên từ năm 1976. Không dễ tìm ra lý do chính thức giải thích việc tại sao nhà nước này vẫn chưa được gia nhập Hiệp hội. Dường như các nước ASEAN không đồng ý với sự gắn bó về địa lý và dân tộc của quốc gia này đối với khu vực Đông Nam Á.

9. Viễn cảnh của ASEAN 50 năm tới?

Thường bị các nhà lãnh đạo phương Tây lãng quên kể từ khi Chiến tranh Lạnh kết thúc, đặc trưng chiến lược của Đông Nam Á dường như một lần nữa khiến các nhà quan sát và những nhân vật chủ chốt có tác động trực tiếp tới quan hệ quốc tế, phải thay đổi quan điểm. Tại khu vực này, eo biển Malacca là nơi trung chuyển đến gần một nửa trọng tải hàng hóa vận chuyển bằng đường biển trên thế giới. Khu vực này cũng diễn ra cuộc xung đột ở Biển Đông, một cuộc đối đầu lợi ích giữa Mỹ và Trung Quốc ở châu Á-Thái Bình Dương; và khu vực này cũng đang trên đà trở thành điểm nút (mấu chốt) mới của chủ nghĩa khủng bố quốc tế với minh chứng là chiến sự Marawi ở Philippines, đang bước vào tháng thứ 4 xung đột. ASEAN đang phải vật lộn để giải quyết những thách thức này. Thay vì giải quyết tận gốc các vấn đề, các chế độ đang nắm quyền lại sử dụng các cuộc xung đột và mối đe dọa khủng bố nhằm củng cố quyền lực của họ với sự giúp sức mạnh mẽ của chủ nghĩa dân túy và chủ nghĩa dân tộc. Qua 50 năm thành lập và tồn tại, ASEAN cho thấy sự bất lực và chia rẽ trước sự hung hăng của Bắc Kinh và sự nổi lên của chủ nghĩa khủng bố ở Đông Nam Á. Một hoạt động đặc biệt mang tính báo hiệu: các cuộc tuần tra 3 bên bao gồm Malaysia, Indonesia và Philippines ở biển Sulu, nhằm mục đích giám sát động thái của những phần tử khủng bố Hồi giáo, những kẻ đang nung nấu phát triển hàng ngũ những chiến binh Hồi giáo cực đoan ở Marawi, đã hình thành bên cạnh khuôn khổ thể chế ASEAN.

Tuy nhiên, nếu ít người phản đối ý kiến về sự bất lực của ASEAN, sự cần thiết của Hiệp hội lại là điều không phải bàn cãi. Chuyên gia về khu vực Đông Nam Á Sophie Boisseau du Rocher đã nhấn mạnh vai trò của Hiệp hội là không thể thiếu trong việc đóng góp “nâng tầm quan trọng của khu vực trên bản đồ thế giới” và cả đóng góp vào việc làm thế giới trở nên gắn bó hơn.

Theo NGHIÊN CỨU BIỂN ĐÔNG / ASIALYST

Tags: Đông Nam Á, ASEAN