Đông Nam Á ồ ạt đầu tư cho quân đội là do Trung Quốc?

Đông Nam Á là một trong những khu vực có chi tiêu cho vũ khí cao nhất trên toàn cầu trong thập kỷ qua. Tại sao các quốc gia Đông Nam Á lại vũ trang cho mình rầm rộ đến vậy? Trung Quốc có phải là nhân tố chính cho xu hướng này?

Bài viết của tác giả Evan A. Laksmana, nhà nghiên cứu lâu năm của Trung tâm nghiên cứu chiến lược và quốc tế (CSIS) ở Jakarta, Indonesia. Bài viết được đăng trên Global Asia, trụ sở Seoul, Hàn Quốc.

Đông Nam Á là một trong những khu vực có chi tiêu cho vũ khí cao nhất trên toàn cầu trong thập kỷ qua. Chi tiêu cho vũ khí trong khu vực này đã tăng trung bình gần 10% hàng năm kể từ năm 2009. Các quốc gia trong khu vực này đã và đang mua các vũ khí mới, trong đó có các vũ khí tấn công có độ chính xác cao, vũ khí tầm xa cho hải quân và không quân, vũ khí tàng hình, cơ động và có thể triển khai ở nơi xa; các mạng lưới do thám, máy tính, liên lạc và kiểm soát mới – đấy là chưa nói đến các máy bay phản lực chiến đấu, tàu chiến nổi và tàu ngầm mới.

Vậy tại sao các quốc gia Đông Nam Á lại vũ trang cho mình rầm rộ đến vậy? Nhiều người xác định hành vi của Trung Quốc là lý do chủ yếu dẫn tới làn sóng hiện đại hóa quân đội và gia tăng chi tiêu quốc phòng ở Đông Nam Á.

Mặc dù rất ít người tin rằng các nước này có thể cân bằng sức mạnh quân sự với Trung Quốc theo kiểu “ăn miếng trả miếng”, song việc mua sắm vũ khí rầm rộ này khiến Trung Quốc có thể phải trả một cái giá đắt hơn nếu nước này quyết định tiến hành một cuộc chiến, ví dụ như ở vùng biển tranh chấp.

Tuy nhiên, mối đe dọa từ Trung Quốc chỉ là một phần của câu chuyện. Chúng ta không nên coi lời nói bề ngoài của các quan chức trong khu vực là thực khi họ ám chỉ rằng việc chi tiêu cho vũ khí là để đối phó với sự gia tăng sức mạnh quân sự của Trung Quốc. Họ có thể chỉ lấy sự căng thẳng ngày càng tăng trong khu vực để biện minh cho các kế hoạch phát triển quân đội đã được xây dựng từ trước. Ví dụ, quân đội Indonesia mới đây đã kêu gọi tăng cường lực lượng quân sự xung quanh quần đảo Natuna với lý do ngày càng có nhiều cuộc khủng hoảng xảy ra trong vùng biển của nước này, mặc dù các kế hoạch này đã được đưa ra từ những năm 2000. Vả lại, khi xem xét những lý do về công nghệ hay cơ cấu lực lượng quân sự trong khu vực, chúng ta mới thấy Trung Quốc không chỉ là lý do duy nhất dẫn tới việc hiện đại hóa quân đội các nước Đông Nam Á. Quy mô ngân sách quốc phòng hay các kế hoạch mua sắm công khai mới đây đã che giấu những vấn đề cơ cấu mang tính dài hạn trong việc phát triển nguồn nhân lực và sự lệ thuộc vào nhập khẩu công nghệ. Nói cách khác, chúng ta cần đặt các kế hoạch mua sắm vũ khí và phát triển quân đội mới đây của khu vực Đông Nam Á trong một bối cảnh rộng hơn.

Mở gói ngân sách quốc phòng

Tổng ngân sách quốc phòng thường không phải là một chỉ số hữu ích cho việc đo lường mức độ nâng cao năng lực quốc phòng. Các lý do trong nước, kinh tế, hay lịch sử có thể định hình quy mô ngân sách quốc phòng. Do đó, việc tăng ngân sách quốc phòng chưa chắc đã là một sự phản ứng đối với mối đe dọa quân sự từ bên ngoài. Trong khu vực Đông Nam Á, phần lớn ngân sách quốc phòng được phân bổ cho chi tiêu thường nhật, đặc biệt cho quân nhân (như tiền lương, trợ cấp, đào tạo và huấn luyện) cũng như các hoạt động và chi phí bảo dưỡng. Bảy nước (Indonesia, Malaysia, Singapore, Philippines, Thailand, Myanmar và Việt Nam) trung bình đã dành gần 80% ngân sách quốc phòng trong giai đoạn 2012-2016 cho chi tiêu thường nhật (vào năm 2021, con số này dự báo sẽ giảm xuống chỉ còn 75%). Các nước này chi dưới 20% tổng ngân sách quốc phòng trong giai đoạn này cho việc phát triển năng lực mới – ví dụ như hoạt động nghiên cứu và phát triển hay mua sắm vũ khí. Điều này có nghĩa là các nước này trung bình chỉ chi dưới 1 tỷ USD/năm cho việc này.

Hơn nữa, mức chi tiêu cho quân nhân trên tổng ngân sách quốc phòng dường như không thay đổi nhiều trong vài thập kỷ qua. Do đó, người ta có thể lập luận rằng việc tăng ngân sách quốc phòng gần đây có thể do chi phí duy trì quân số hiện nay tăng lên và để đảm bảo sự sẵn sàng chiến đấu, chứ không phải để phát triển các vũ khí và công nghệ mới. Sau cùng, do vai trò quan trọng của quân đội trong tiến trình lịch sử của các quốc gia Đông Nam Á nên chi tiêu cho quân nhân luôn chiếm một phần lớn trong tổng ngân sách quốc phòng.

Tuy nhiên, việc phát triển nguồn nhân lực của các quân đội trong khu vực – được đo bằng số tiền chi cho mỗi người lính – vẫn ở mức thấp. Singapore, với một trong những quân đội nhỏ nhất trong khu vực này, vượt xa những nước khác về chi tiêu cho mỗi quân nhân. Trong khi đó, quân đội Việt Nam, Myanmar và Indonesia (3 quân đội lớn nhất trong khu vực) lại phân bổ ít nguồn lực nhất cho quân nhân (mức lương trung bình của quân nhân 3 nước này nằm ở mức thấp nhất trong khu vực). Điều này một phần là do những nước này phải trải qua chiến tranh trong lịch sử và phải giải quyết mối lo ngại về an ninh trong nước – những điều thường dẫn đến xu hướng là cần nhiều quân nhân hơn là có các vũ khí đắt tiền, sử dụng công nghệ cao.

Ngân sách quốc phòng đã và sẽ tiếp tục được phân bổ cho các chi tiêu thường nhật, chủ yếu cho quân nhân, và mức chi cho phát triển nguồn nhân lực vẫn tương đối thấp. Nếu việc chống lại Trung Quốc cần một lực lượng chuyên nghiệp, hiện đại gồm các quân nhân “chất lượng cao” sử dụng vũ khí công nghệ mới nhất, thì phần lớn các nước Đông Nam Á sẽ không đáp ứng được. Mặc dù xu thế mua sắm sẽ tiếp tục gia tăng, song giá trị mua thực vẫn tương đối nhỏ, với Indonesia hiện là 2,1 tỷ USD, Singapore là 1,9 tỷ USD, và Việt Nam là 1,2 tỷ USD. Những con số này thấp hơn khá nhiều so với số tiền mà Nhật Bản, Ấn Độ, Hàn Quốc và nhất là Trung Quốc sẽ chi cho mua sắm vũ khí trong những năm tới (có thể lên tới hơn 100 tỷ USD vào năm 2024).

Cơ cấu lực lượng và các nhu cầu hoạt động

Kể từ kỷ nguyên hậu Chiến tranh Lạnh, phần lớn vũ khí nhập khẩu vào Đông Nam Á là để phục vụ một số kế hoạch quan trọng, đặc biệt là máy bay, tàu chiến, thiết bị cảm biến hay thiết bị phục vụ khả năng chỉ huy, kiểm soát, thông tin liên lạc, máy tính, tình báo, giám sát và do thám (C4ISR) cũng như tên lửa. Việc tập trung nhập khẩu các vũ khí quan trọng này dường như là để nâng cao khả năng của hải quân và không quân. Sự thực là các lực lượng hải quân trong khu vực có một cơ cấu lực lượng tương đối ổn định trong vài thập kỷ qua, đặc biệt là Indonesia, Malaysia, Việt Nam và Singapore. Các quốc gia ven biển này lâu nay thường tập trung vào lực lượng tàu nổi và vũ khí tấn công đổ bộ. Mô hình này hiện phần lớn vẫn tồn tại, ngay cả khi Singapore, Malaysia và Việt Nam mới đây đã sở hữu tàu ngầm cùng với Indonesia (Thái Lan có thể cũng có). Việc mua sắm khinh hạm và tàu tuần tra mới đây dường như là để củng cố cơ cấu lực lượng đã tồn tại, với tâm điểm là hải quân.

Tuy nhiên, những xu hướng này không nhất thiết phản ánh lo ngại về mối đe dọa lớn từ Trung Quốc trên biển. Có thể có 2 cách hiểu khác nhau về điều này. Thứ nhất, cơ cấu lực lượng ở Đông Nam Á phản ánh những mối quan ngại về nhiều vấn đề, từ tranh chấp trên biển và xâm phạm lãnh hải cho tới chống cướp biển, buôn lậu và đánh bắt bất hợp pháp. Các quốc gia Đông Nam Á từ trước tới nay cũng nỗ lực theo kịp hay bắt chước việc mua sắm vũ khí của nước láng giềng của mình, đặc biệt cho hải quân. Thứ hai, khi chúng ta so sánh môi trường chiến lược phức tạp trong khu vực và lịch sử tổ chức việc đảm bảo an ninh hàng hải của mình – nơi hải quân cạnh tranh với các lực lượng thực thi pháp luật trên biển trong nước khác – không có gì đáng ngạc nhiên khi vũ khí của hải quân, thậm chí cả khinh hạm, lại thường được sử dụng để tuần tra và phục vụ các hoạt động đảm bảo an ninh hàng ngày chứ không phải cho các chiến dịch hải quân.

Đổi mới kho vũ khí cũ

Ngân sách cũng được phân bổ để mua sắm bổ sung cho các vũ khí đã cũ kĩ. Việt Nam, Lào và Philippines dường như có kho vũ khí cũ kĩ nhất (tính trung bình có tuổi đời hơn 35 năm), trong đó nhiều máy bay và động cơ được nhập khẩu trong giai đoạn 1950-2016. Một số nước có thể có kho vũ khí mới hơn song nhu cầu hoạt động cấp thiết đã thôi thúc các nước này hiện đại hóa kho vũ khí của mình nhanh hơn những nước khác.

Do sự lệ thuộc nhiều vào nhập khẩu, quá trình hiện đại hóa quân đội vẫn phụ thuộc vào nhiều nhà cung cấp nước ngoài khá đa dạng. Điều này là do một nước có càng nhiều nhà cung cấp vũ khí nước ngoài thì nước đó càng có chi phí lớn hơn cho việc đào tạo huấn luyện, cũng như bảo dưỡng, sửa chữa và đại tu. Do khoản ngân sách quốc phòng phân bổ cho việc mua sắm và nghiên cứu phát triển vốn đã nhỏ, nên về cơ bản việc giảm sự lệ thuộc vào nước ngoài là điều khó khăn. Những vấn đề này dẫn đến sự lệ thuộc lâu dài vì khi các nước nhập khẩu những loại vũ khí đầu tiên, họ phải bỏ ra chi phí ban đầu cho các hệ thống phụ trợ tốn kém và phức tạp. Chi phí này làm cho người ta không hào hứng với chuyện thay đổi nhà cung cấp – ít nhất là đối với các vũ khí phức tạp như máy bay chiếu đấu – bởi điều này sẽ dẫn tới việc phải thay đổi cơ sở hạ tầng phụ trợ. Không có gì đáng ngạc nhiên khi số lượng nhà cung cấp vũ khí cho mỗi nước Đông Nam Á gần như không đổi kể từ những năm 1950. Tính tổng cộng, có 55 nhà cung cấp vũ khí khác nhau cho 10 nước Đông Nam Á giai đoạn 1950-2015, tính trung bình mỗi nước có 19 nhà cung cấp khác nhau, ít nhất là Lào với 9 nhà cung cấp và nhiều nhất là Indonesia với 32 nhà cung cấp. Một cách giải thích khác là bối cảnh Chiến tranh Lạnh lưỡng cực mà trong đó các quốc gia Đông Nam Á bị “khoanh vùng” các nhà cung cấp, nên các nước này gặp nhiều khó khăn hơn trong việc chuyển đổi nhà cung cấp do ngân sách eo hẹp, chi phí cho cơ sở hạ tầng phụ trợ cao và sự lệ thuộc vào nhập khẩu.

Điều đó cũng góp phần giải thích tại sao ít nước chi phối thị trường vũ khí Đông Nam Á trong thời gian qua, ngay cả khi một số nước đã bổ sung thêm 1 hay 2 nhà cung cấp mới, hay khi thị phần của mỗi nhà cung cấp dao động qua thời gian. Mỹ vượt xa bất cứ nhà cung cấp nào khi xét về giá trị nhập khẩu, mặc dù cả Trung Quốc và Liên Xô/Nga gộp lại sẽ nắm giữ vị trí này. Sau Trung Quốc và Nga, các nhà cung cấp Tây Âu nắm thị phần còn lại.

Việc tiếp tục lệ thuộc như vậy là điều có thể dự đoán do việc thay thế số thiết bị quân sự và vũ khí cũ kĩ sẽ dễ dàng được tiến hành với giá cả dễ chịu hơn nếu mua của các nhà cung cấp trước đây. Sự lệ thuộc này lại gia tăng do ngân sách cho mua sắm và nghiên cứu phát triển ở Đông Nam Á (ngoại trừ Singapore) vẫn còn ít ỏi.

Sự chi phối của nước ngoài cũng không đồng đều trong khu vực Đông Nam Á. Ví dụ, Liên Xô/Nga và Trung Quốc đã là các nhà cung cấp vũ khí chủ yếu ở một vài nước như Việt Nam. Trong khi đó, Mỹ dường như kiểm soát phần lớn thị phần ở Philippines và Singapore (mặc dù đã lần lượt giảm từ khoảng 83% xuống còn 56% và từ 62% xuống còn 56%, trong suốt kỷ nguyên hậu Chiến tranh Lạnh, theo số liệu của Viện nghiên cứu hòa bình quốc tế Stockholm). Các nhà cung cấp vũ khí của châu Âu dường như được ưa thích hơn bên ngoài Việt Nam với thị phần nhỏ hơn.

Kết luận

Những phân tích trên giúp chúng ta rút ra một số kết luận. Thứ nhất, ngân sách quốc phòng của các nước Đông Nam Á từ trước tới nay chủ yếu được dành cho chi tiêu hàng ngày, đặc biệt là chi tiêu cho quân nhân, chứ không phải cho việc phát triển năng lực mới. Mặc dù những vũ khí mới có thể dần dần sẽ xuất hiện, đặc biệt ở trên biển, song vẫn ở mức hạn chế và chỉ trong trường hợp một số ít nước như Singapore. Các nước trong khu vực dường như không xác định toàn bộ các chương trình mua sắm vũ khí hay các chiến lược quân sự của họ là nhằm chống lại Trung Quốc. Thay vì vậy, các nước này thường chịu sức ép phải đáp ứng yêu cầu hoạt động hàng ngày của mình như tuần tra trên biển hay đảm bảo an ninh biên giới. Hơn nữa, nhiều nước vẫn nhập khẩu vũ khí từ Trung Quốc, nhà cung cấp lớn thứ ba của khu vực này. Vì vậy, có ít bằng chứng cho thấy Đông Nam Á đang chuẩn bị một cách có hệ thống hay có khả năng cân bằng với Trung Quốc về mặt quân sự.

Thứ hai, do phần ngân sách cho nghiên cứu phát triển từ trước tới nay vẫn tương đối thấp nên các nước Đông Nam Á đã và sẽ tiếp tục lệ thuộc vào các nhà cung cấp vũ khí ban đầu. Mặc dù thị phần của mỗi nhà cung cấp này thay đổi theo thời gian, song việc các cơ sở công nghiệp quốc phòng trong nước không thể chế tạo ra thế hệ vũ khí mới phức tạp đồng nghĩa với việc sự lệ thuộc vào nhập khẩu vẫn sẽ tồn tại. Xu thế này được củng cố bởi nhu cầu ngày càng lớn của các quốc gia trong khu vực phải thay thế số vũ khí cũ kĩ nhằm đáp ứng các nhu cầu hoạt động cấp thiết hàng ngày.

Tóm lại, những kết luận này không ám chỉ rằng khu vực Đông Nam Á không lo ngại trước hành vi hung hăng của Trung Quốc. Chúng chỉ đơn giản cho thấy mối lo ngại này đã không biến thành phản ứng quân sự. Ví dụ, các chương trình hỗ trợ quân sự từ Mỹ có thể được nhắc tới như một sự trợ giúp thêm để “chống lại Trung Quốc”, song không có bằng chứng rõ ràng cho thấy chúng đủ để làm thay đổi cách tính toán của Bắc Kinh. Như phân tích trong các phần trên, các thách thức về cơ cấu mà quân đội các nước Đông Nam Á đang đối mặt, từ việc phát triển nguồn nhân lực cho tới phân bổ ngân sách và sự lệ thuộc vào nhập khẩu, là quá lớn đối với bất kỳ chương trình hỗ trợ nào của nước ngoài. Bất kỳ kỳ vọng nào rằng các quốc gia Đông Nam Á sẵn sàng và có thể cân bằng với Trung Quốc về quân sự – và việc này chỉ cần tới sự giúp đỡ nhỏ của Mỹ hay của các cường quốc khác – cần được xem lại.

Theo NGHIÊN CỨU BIỂN ĐÔNG

Tags: ,