⠀
Sự thành công của đường sắt cao tốc ở Trung Quốc và hàm ý cho Việt Nam
Bài viết này phân tích về vấn đề xây dựng đường sắt cao tốc trong hệ thống phát triển giao thông, trước hết tập trung vào kinh nghiệm ở Trung Quốc để từ đó rút ra các vấn đề cần lưu ý cho Việt Nam.
Đôi nét về cách Trung Quốc làm để phát triển công nghệ
Trong chiến lược xây dựng hệ thống đường sắt cao tốc, Trung Quốc đã nghiên cứu và quyết định chọn công nghệ đường sắt cao tốc thông thường (High speed train – HSR) thay vì công nghệ đường sắt từ trường (Maglev), và điều quan trọng nhất trong chiến lược phát triển của họ là chọn đối tác nước ngoài từ ba nước khác nhau để không bị lệ thuộc vào một nước nào; hợp đồng ký kết phải có cam kết bảo đảm chuyển giao công nghệ. Đây là bài học về việc sử dụng vai trò của nhà nước để du nhập và phát triển một công nghệ tiên tiến.
Trung Quốc đặt tập đoàn quốc gia về dịch vụ tàu đường sắt (CR) nằm dưới sự chỉ đạo và quản lý trực tiếp của Thường vụ Quốc vụ viện, với Bộ Tài chính là đại diện chủ sở hữu nhà nước. Cũng nên chú ý là CR không bỏ qua nhiệm vụ chuyên chở hàng hóa, vì một phần ba thu nhập của tập đoàn quốc gia này vẫn là từ việc chuyên chở hàng hóa, tương đương với chuyên chở hành khách, và một phần ba nữa là từ việc phát triển đất đai thuộc nhà ga và xung quanh thành các trung tâm dịch vụ cao cấp. Tổng tài sản của tập đoàn kếch xù này năm 2019 là 1.200 tỉ USD Mỹ, doanh thu 164,2 tỉ USD Mỹ.
Ngoài CR còn có thêm ba tập đoàn nữa nhưng nhỏ hơn, một chuyên phát triển công nghệ xây dựng đường ray, một chuyên về thiết kế và sản xuất thiết bị cho đường ray và hệ thống điều khiển, và một chuyên về thiết kế và sản xuất tàu điện cao tốc. Tất nhiên mọi chuyện không hoàn toàn thông suốt, ngoài các vấn đề kỹ thuật, thì chống tham nhũng là một thách thức lớn khi triển khai một chương trình đầu tư khổng lồ ở một nước như Trung Quốc.
Cũng nên nói qua về chính sách phát triển của Trung Quốc và các nước khác như bối cảnh cho Trung Quốc chọn lựa chính sách phát triển trên cơ sở nền kinh tế thị trường.
Trung Quốc chấp nhận kinh tế thị trường khi cái lợi cao hơn cái hại chứ không chấp nhận để bàn tay vô hình của kinh tế thị trường tự do điều động toàn diện nền kinh tế trên cơ sở “lợi thế so sánh”, chỉ tập trung sản xuất cái gì có lợi thế và nhập những gì không có lợi thế theo lý thuyết của David Ricardo, vì ngay nhiều nhà kinh tế như Ralf Gomery và William Baumol (2000) với sự ủng hộ của Paul Samuelson (2004) cũng cho thấy là lợi ích so sánh không đứng nguyên một chỗ mà còn có thể thay đổi toàn diện nếu có chính sách nhằm nâng cao khoa học kỹ thuật của nền kinh tế.
Điều này tôi đã viết trên Thời báo Kinh tế Sài Gòn trước đây(1). Trung Quốc đã chấp nhận cải cách hai điểm cơ bản: tự do giá nhằm quân bình cung cầu và mở rộng cửa cho sự đóng góp của kinh tế tư nhân. Nhưng Trung Quốc đã rất cân nhắc việc áp dụng tự do thương mại với mục đích chính là có khả năng nhập máy móc công nghệ để tự tích lũy và phát triển và chỉ mở rộng cho đầu tư nước ngoài với điều kiện đòi hỏi chuyển giao công nghệ hoặc mở cơ hội để có thể tự học hỏi. Điều này thực chất là Trung Quốc đã học từ bài học về chiến lược của Nhật Bản và Hàn Quốc.
Câu hỏi là phải chăng không cần đến vai trò của nhà nước trong một nền kinh tế thị trường tự do cạnh tranh, ngoài nhiệm vụ cung ứng dịch vụ công?
Nhiều người gần như quên vai trò của nhà nước mà chỉ hô hào tự do cạnh tranh, và tự do thương mại toàn cầu. Tất nhiên, nhà nước, dù là theo chế độ nào, cũng không nên chọn vài công ty tư nhân để ủng hộ theo kiểu tư bản thân hữu; nhưng ở mọi chế độ, nhà nước không chỉ có nhiệm vụ đầu tư và sản xuất dịch vụ công ích mà còn cần, như không ít nước đã làm, là chọn ngành hoạt động hay công nghệ xương sống của tương lai để hỗ trợ phát triển, vì nếu chấp nhận tự do cạnh tranh toàn diện và hoàn hảo, không có sự trợ giúp chọn lọc của nhà nước, nhiều quốc gia ở dưới đáy sẽ tiếp tục ở dưới đáy.
Theo CSIS(2), chính quyền Trung Quốc hàng năm chi tới 1,78% GDP (gần 250 tỉ USD năm 2022) để trợ giúp phát triển công nghiệp về nhiều mặt, không chỉ đường sắt cao tốc mà còn luyện kim, ô tô điện, trí tuệ nhân tạo (AI),…
Điểm quan trọng nữa cũng cần nói thêm là chính sách của Trung Quốc, dù khuyến khích doanh nghiệp nước ngoài đầu tư, vẫn có những chính sách nhằm hạn chế đầu tư nước ngoài để khuyến khích sản xuất nội địa. Chỉ mới đây vào năm 2020, khi luật đầu tư mới thông qua năm 2019 được thực hiện, Trung Quốc mới nói đến bình đẳng và nới lỏng hạn chế(3). Trung Quốc có thể khắt khe hơn nhưng đây cũng là chiến lược mà Nhật Bản rồi sau đó là Hàn Quốc thực hiện nhằm khuyến khích sản xuất nội địa và chuyển giao công nghệ.
Một trong những thách thức lớn mà Trung Quốc phải đối phó chính là tính cần cù và lo cho tương lai của dân Trung Quốc, khiến cho chi tiêu của hộ gia đình vẫn dưới 40% GDP dù được nhà nước khuyến khích tiêu dùng; tỷ lệ này rất thấp so với 60-70% ở các nước phương Tây, do đó chính phủ phải có vai trò trong đầu tư công không chỉ vào hoạt động công ích hay vào hạ tầng cơ sở mà còn cả vào doanh nghiệp quốc doanh.
Chính sách của Trung Quốc về phát triển đường sắt cao tốc
Hệ thống vận tải bằng đường sắt là một phần quan trọng trong hệ thống chuyên chở hành khách và hàng hóa của bất cứ nước nào. Ở Trung Quốc, thị phần của đường sắt trong chuyên chở hành khách tăng mạnh và đã vượt xa đường bộ, dù vẫn còn phải cạnh tranh với hàng không. Còn vận tải hàng hóa, đường thủy vẫn quan trọng nhất với 52% thị phần, sau đó là đường bộ 32%, đường sắt chỉ chiếm gần 15%.
Năm 2020, hệ thống đường sắt ở Trung Quốc có tổng chiều dài 155.000 ki lô mét, trong đó 40.000 ki lô mét là đường sắt cao tốc có tốc độ trung bình 250-350 ki lô mét/giờ.
Từ lâu đường sắt đã có vai trò quan trọng trong hệ thống vận tải ở Trung Quốc. Năm 1978, đường sắt đã chiếm 32,1% thị trường chuyên chở hành khách và 34,5% thị trường chuyên chở hàng hóa. Trước đó, Trung Quốc cũng đã có tàu đường sắt tốc độ 110-130 ki lô mét/giờ do Nhật Bản xây dựng ở Mãn Châu vào năm 1934, nhưng nói chung hệ thống đường sắt chỉ đạt tốc độ trung bình 48 ki lô mét/giờ, nên bị hành khách chê và chuyển sang ô tô nên thị phần giảm xuống chỉ còn 7% vào năm 2000.
Trung Quốc quyết định xây dựng hệ thống đường sắt cao tốc từ năm 1990 và bắt đầu thực hiện năm 2004 vì đây là công nghệ tiên tiến có thể phục vụ nhiều khách hàng hơn, cũng như giảm thiểu chi phí, giảm thiểu nhu cầu năng lượng, giảm ô nhiễm môi trường… Tuyến đường sắt cao tốc đầu tiên là Bắc Kinh – Thiên Tân vận hành vào năm 2007.
Để thực hiện chiến lược này, Trung Quốc quyết định tập trung sức mạnh nhà nước để phát triển đường sắt cao tốc phục vụ hành khách, dưới quyền chỉ đạo trực tiếp của Thường trực Quốc vụ viện với Bộ Tài chính thay mặt hành xử như chủ sở hữu vốn. Thường trực Quốc vụ viện gồm chín người, họp một tháng vài lần để soạn thảo chiến lược và chỉ đạo; cuộc họp toàn thể gồm chín ủy viên trên và 26 bộ trưởng chỉ họp sáu tháng một lần.
Việc quản trị xây dựng, vận hành, thực hiện đầu tư mua sắm, quy định kỹ thuật đặt dưới quyền quản trị của Tập đoàn Đường sắt Trung Quốc (CR). Tập đoàn quốc gia này hiện có 21 công ty thành viên trong đó 18 công ty là công ty ở địa phương, có tên địa phương như CR-Beijing, CR Harbin, CR Guangzhou… Tập đoàn CR chính là cơ quan kế thừa Bộ Đường sắt sau khi bộ này bị giải tán năm 2013.
Báo cáo của CR những năm trước dịch Covid-19 cho thấy tập đoàn quốc gia này có lãi. Việc CR có lãi là một hiện tượng đặc biệt đối với dịch vụ công và do đó cần phân tích sâu để biết lý do, nhưng điều này cần nghiên cứu thực địa, nằm ngoài khả năng của người làm tóm tắt này.
Điều đáng nói, không những chi phí hoạt động thường xuyên của hệ thống đường sắt quốc gia, trong đó có xe lửa cao tốc, không phải dựa ngân sách, mà hệ thống này còn có một chút lãi, cho thấy nhà nước đã có vai trò rất lớn trong sự thành công này, như bỏ vốn và đồng thời bảo đảm cho trái phiếu vay trên thị trường nên có lãi suất thấp.
Ngoài các tập đoàn mang tính quốc gia trên, các tỉnh cũng có thể có hệ thống đường sắt riêng, nhất là tàu điện ngầm, thuộc quyền quản trị của đia phương. Ngoài ra, còn có hệ thống thứ ba thuộc doanh nghiệp nhằm phục vụ cho doanh nghiệp như chở than, quặng,…
Chi tiết về việc chọn lựa chiến lược và công nghệ
Khi quyết định xây dựng đường sắt cao tốc Trung Quốc phải chọn lựa công nghệ muốn có và tổ chức việc thực hiện, đặc biệt là bảo đảm có sự chuyển giao công nghệ từ công ty nước ngoài để có công nghệ phù hợp.
Vấn đề mà Trung Quốc đặt ra ngay từ đầu là:
1. Hợp đồng ký kết với nước ngoài phải có điều bảo đảm việc chuyển giao công nghệ, có đòi hỏi điều chỉnh các bộ phận tàu, đường sắt, công nghệ hệ thống phanh, mạng lưới điều khiển tàu phù hợp theo tiêu chuẩn của Trung Quốc, và việc sản xuất, lắp ráp các bộ phận phải thông qua các liên doanh địa phương.
2. Sử dụng nhiều đối tác thay vì dựa vào một nước. Họ đã chọn Alstom của Pháp, Siemens của Đức, Bombardier của Canada, và Kawasaki Heavy Industries của Nhật Bản.
3. Công nghệ được chọn là HSR thay vì Maglev. Cả HSR và Maglev đều mang lại tốc độ vận hành cao hơn và sự thoải mái khi đi lại cho hành khách, nhưng vào lúc đó chỉ HSR mới được dùng trong thương mại. Theo quan chức Trung Quốc, dựa vào các nghiên cứu đánh giá so sánh lợi ích tiềm tàng về chi phí và an toàn khi triển khai hệ thống Maglev hoặc HSR trên cơ sở đường hành lang Bắc Kinh – Thượng Hải, Trung Quốc đã chọn HSR dù Maglev có ưu thế hơn về tốc độ vận hành, mức tiêu thụ năng lượng, sự thoải mái khi đi xe và tác động đến môi trường.
Vào những năm 1990, Mỹ cũng đã nghiên cứu đánh giá về hai loại công nghệ HSR và Maglev. Báo cáo của Donald M. Rote (1998)(4) do Bộ Năng lượng Mỹ tài trợ, trình bày kết quả so sánh chi phí đầu tư và vận hành một ki lô mét cho hai loại công nghệ HS, với tốc độ 300 ki lô mét/giờ, và Maglev với tốc độ 500 ki lô mét/giờ.
Đánh giá cho thấy đầu tiên là nếu dùng công nghệ Maglev thì chi phí cao hơn rất nhiều, có nơi cao hơn khoảng 50% dù lợi ích cũng cao hơn nhưng không xứng với chi phí bỏ ra. Bài nghiên cứu năm 2002 trên Transportation Quarterly(5) cũng cho thấy là vào thời điểm đó HSR cũng đã phát triển thêm, đạt tốc độ cao hơn lên tới 350 ki lô mét/giờ và do đó đã làm giảm lợi thế của Maglev về tốc độ.
Thứ hai, đường sắt cao tốc HSR có lợi thế rất lớn so với Maglev do tính tương thích của HSR với mạng lưới đường sắt hiện có.
Thứ ba, đường sắt cao tốc nếu dùng công nghệ HSR có chi phí đầu tư thấp hơn, trong khi chi phí vận hành nếu dùng công nghệ Maglev vẫn chưa chắc chắn. Mức tiêu thụ năng lượng được ước tính là thấp hơn. Tất cả các tính năng khác, như sự thoải mái khi lái xe, hình ảnh hệ thống, khả năng leo dốc, tiếng ồn,… không đủ quan trọng để làm cho chế độ này vượt trội hơn chế độ kia. Nghiên cứu năm 1999 cho Chính phủ Mỹ của Donald Rote, Argonne National Lab(6) cũng đi đến kết luận tương tự.
Lúc đầu Trung Quốc cũng không hoàn toàn bỏ qua công nghệ Maglev ở đoạn đường ngắn và cần nhanh, nhưng cuối cùng do công ty Đức đòi hỏi phương tiện phải được sản xuất tại Đức, Trung Quốc đã quyết định không tiếp tục công nghệ Maglev sau khi hoàn thành đoạn đường ngắn ở Thượng Hải năm 2003.
Tuyến đường sắt cao tốc hoàn thành đầu tiên là tuyến Bắc Kinh – Thiên Tân dài 117 ki lô mét với tốc độ 350 ki lô mét/giờ. Tuyến đường sắt này áp dụng hệ thống thông tin di động kỹ thuật số đường sắt GSM-R cho toàn tuyến, thực hiện liên lạc di động và truyền dữ liệu không dây; nó cũng sử dụng hệ thống tín hiệu cấp ETCS-1 và CTCS-2, cũng như hệ thống tín hiệu cấp CTCS-3D và khoảng cách khởi hành mỗi chuyến được thiết kế tối thiểu là ba phút. Chi phí xây dựng là 2,4 tỉ USD Mỹ, tức là 20 triệu USD/ki lô mét. Vào năm 2010, chi phí vận hành là 225 triệu USD một năm và do đó cần 30 triệu hành khách hàng năm để hòa vốn với giá vé trung bình là 7,5 USD.
Sau đó Trung Quốc cũng xây dựng tuyến đường như Urumqi – Lanzhou, phần lớn chỉ có vận tốc 200-250 ki lô mét/giờ, dài 1.776 ki lô mét, mất năm năm (2009-2014) với chi phí khoảng 22 tỉ USD, tức là khoảng 12,4 triệu USD/ki lô mét. Nếu tính theo thời giá xây dựng hiện nay có thể là 14,1 triệu USD/ki lô mét (tính thêm tốc độ lạm phát). Tuy nhiên, hiện nay, chi phí xây dựng khoảng 18-19 triệu USD/ki lô mét(7). Chi phí mới này vẫn chỉ bằng một phần ba so với chi phí để xây đường sắt Cát Linh – Hà Đông.
Quá trình quản lý việc thực hiện
Trung Quốc tự đánh giá không thể theo đuổi công nghệ sẵn có bằng R&D trong nước nên cần hợp tác với nước ngoài. Năm 2003 ông Lưu Chí Quân, nắm quyền lãnh đạo Bộ Đường sắt (MoR), quyết tâm thúc đẩy các dự án HSR hoàn thành và được chính phủ trung ương hỗ trợ. Ông ta đã mua lại tất cả bốn công nghệ HSR hiện có từ Canada, Pháp, Đức và Nhật Bản với mục đích đáp ứng tỷ lệ nội địa hóa 75% và sau đó là đào tạo những người giám sát trong nước về công nghệ sau khi quá trình chuyển giao hoàn tất. Trung Quốc đưa lý do sử dụng nhiều đối tác như sau: “Nếu Trung Quốc chọn một hệ thống, điều đó (có nghĩa là) họ sẽ trao quyền kiểm soát toàn bộ hệ thống đường sắt cho một quốc gia nước ngoài”.
Nhiệm vụ chính trong giai đoạn đầu là tích hợp và áp dụng công nghệ nước ngoài cho các ứng dụng khác nhau. Một số cải tiến như giảm trọng lượng, giảm mức tiêu thụ năng lượng và các kết nối cần tiếp điện thay thế, phải được thực hiện trong quá trình phát triển. Trung Quốc đã huy động rất nhiều đại học và trung tâm nghiên cứu đóng góp vào nghiên cứu thích ứng này.
Điểm nổi bật của giai đoạn phát triển này là việc khánh thành nhiều tuyến đường sắt cao tốc cự ly ngắn như hành lang Beijing – Tianjin and Shijiazhuang – Taiyuan.
Từ năm 2011 đến hiện tại là giai đoạn biến công nghệ nước ngoài thành công nghệ của mình. Quá trình đồng hóa công nghệ nước ngoài được đánh dấu bằng thế hệ tàu HSR thứ hai được sản xuất tại Trung Quốc.
Các yếu tố chính dẫn đến thành công của đường sắt cao tốc ở Trung Quốc:
– Trung Quốc có thị trường lớn nhất thế giới về nhu cầu đi lại bằng đường sắt trong hiện tại và tương lai.
– Nguồn tài chính được nhà nước cung cấp rất lớn, với gần 60% trong tổng đầu tư cơ sở hạ tầng là của chính phủ kể từ giữa những năm 2000. Nguồn tài trợ cho dự án phát triển đường sắt cao tốc của Trung Quốc đến từ ba nguồn chính: quỹ Xây dựng Đường sắt, được trích từ thu nhập từ việc vận hành đường sắt và lên tới khoảng 16 tỉ USD mỗi năm; trái phiếu doanh nghiệp đường sắt được phát hành bởi các dự án xây dựng đường sắt cụ thể nhưng được chính phủ trung ương hỗ trợ; các khoản vay trực tiếp và phân bổ ngân sách từ chính phủ trung ương.
———————
Chú thích:
(1) https://thesaigontimes.vn/thuong-mai-quoc-te-the-gioi-thoai-trao-viet-nam-la-ngoai-le/.
(2) Red Ink, Estimating Chinese Industrial Policy Spending in Comparative Perspective, https://www.csis.org/analysis/red-ink-estimating-chinese-industrial-policy-spending-comparative-perspective.
(3) https://www.jonesday.com/en/insights/2020/02/chinas-new-foreign-investment-law.
(4) Donald M. Rote, Comparison of high-speed rail and maglev system costs (1998), https://digital.library.unt.edu/ark:/67531/metadc705808/m1/5/
(5) Vukan Vuchic & Jeffrey M. Casello, An Evaluation of Maglev Technology and Its Comparison With High Speed Rail, Transportation Quarterly, March 2002, 56(2):33-49.
(6) Donald Rote, Argonne National Lab. Comparison Of High-Speed Rail And Maglev System Costs, June 1998, https://www.osti.gov/servlets/purl/656864.
(7) https://asia.nikkei.com/Business/Markets/China-debt-crunch/China-Railway-s-debt-nears-900bn-under-expansion-push.
Theo VŨ QUANG VIỆT / THỜI BÁO KINH TẾ SÀI GÒN
