Đầu tư của Trung Quốc tại châu Âu: Bài học cho Đông Nam Á

Đầu tư của Trung Quốc vào châu Âu hiện nay vẫn còn hạn chế, tuy nhiên EU đang cảm thấy áp lực ngày càng lớn khi chưa rõ động cơ đằng sau các nguồn đầu tư này. Những phân tích về tác động từ những khoản đầu tư của Trung Quốc vào Châu Âu rất đáng để Đông Nam Á học hỏi.

Bài viết của tac giả Joergen Oerstroem Moeller, nghiên cứu viên tại Viện nghiên cứu Đông Nam Á (ISEAS). Bài viết được đăng trên ISEAS.

Cốt lõi của toàn cầu hóa là việc cân bằng giữa cán cân thanh toán tổng thể và đầu tư, qua đó cho thấy sức mạnh hay điểm yếu của một nền kinh tế. Thường thì hợp tác đa phương là chìa khóa để thúc đẩy tăng trưởng và thịnh vượng. Tuy nhiên, Liên minh châu Âu (EU) cũng như Mỹ thường phải tiếp cận Trung Quốc dưới góc độ song phương, đặc biệt về vấn đề thương mại và đầu tư trực tiếp.

EU công nhận những cải cách kinh tế mà Trung Quốc đã đạt được, nhưng nhận thấy nền kinh tế của Trung Quốc vẫn có sự can thiệp của chính phủ vào việc trợ giá xuất khẩu. Vai trò của doanh nghiệp nhà nước ở Trung Quốc làm dấy lên nghi ngờ trong các nhà hoạch định chính sách của châu Âu rằng liệu có phải chính phủ Trung Quốc đang giật dây đằng sau hay không. Những mối nghi ngại này là lý do tại sao EU vẫn ngần ngại trong việc coi Trung Quốc là nền kinh tế thị trường theo tiêu chuẩn của Tổ chức thương mại thế giới (WTO). Cho phép Trung Quốc có danh nghĩa trên sẽ làm giảm lực đòn bẩy để EU bảo vệ nền kinh tế của mình trong trường hợp Trung Quốc dùng cấu trúc kinh tế của họ nhằm bẻ cong luật lệ hay diễn giải luật lệ khác với quan điểm của EU.

Theo quan điểm của Trung Quốc, tăng trưởng xuất khẩu phản ánh rõ lợi thế so sánh của nước này và những nỗ lực của EU để làm giảm sự xâm nhập của hàng hóa Trung Quốc vào thị trường châu Âu được coi là cách bóp méo sự vận hành của thị trường. Đầu tư trực tiếp của Trung Quốc phản ánh thặng dư thương mại và nhu cầu của nước này trong việc đầu tư ra nước ngoài là rất rõ. Kể từ khi cải cách kinh tế bắt đầu vào năm 1979, Trung Quốc đã hội nhập ngoạn mục vào nền kinh tế thế giới, một hệ thống kinh tế được thiết lập bởi Mỹ và Anh sau Chiến tranh thế giới thứ hai.

Cả EU và Trung Quốc đều cố gắng tìm kiếm lợi ích chung. Đa phần, hai bên có thể tránh các tình huống xung đột. Trong quan hệ với Trung Quốc, EU lo ngại việc bán phá giá trong thương mại cộng với việc các quốc gia thành viên cạnh tranh trong lĩnh vực đầu tư. Trung Quốc thì cũng tỏ rõ quyết tâm đóng một vai trò quan trọng trong nền kinh tế của các nước châu Âu.

Đối tác hay đối thủ?

EU coi Trung Quốc là đối thủ và đối tác kinh tế chứ không phải là đối thủ hay kẻ thách thức trong trò chơi quyền lực toàn cầu. Việc EU nhấn mạnh vấn đề nhân quyền đôi khi tạo nên căng thẳng nhưng chưa đủ để phá vỡ sợi dây liên kết giữa EU và Trung Quốc. Hai phía cũng quyết tâm sẽ tham gia đối thoại về vấn đề nhân quyền. Biến đổi khí hậu hay sự nóng lên của Trái Đất cũng là mối quan tâm chung và việc cùng ký Hiệp định Paris về chống biến đổi khí hậu thể hiện rõ điều này. Các tuyên bố của Chính quyền Trump và việc Mỹ không còn cam kết ủng hộ thương mại tự do tại các cuộc gặp quốc tế trái ngược với mong muốn của Trung Quốc giữ vai trò nổi bật trong vấn đề thương mại toàn cầu. Cả EU lẫn Trung Quốc đều có tham vọng bảo vệ công cuộc toàn cầu hóa kinh tế theo thể chế hiện nay với tư cách là những cường quốc.

Trong tình hình địa chính trị hiện nay, Liên minh Đại Tây Dương buộc EU phải thận trọng trong chính sách với Trung Quốc để tránh việc các hành động của họ bị hiểu lầm là làm tăng sức mạnh cho Trung Quốc trong việc đối trọng với Mỹ. Do ít chú ý đến địa chính trị, Liên minh Đại Tây Dương mới chỉ can thiệp vào năm 2005, khi Mỹ gây áp lực yêu cầu EU không bãi bỏ lệnh cấm vận vũ khí với Trung Quốc sau sự kiện Thiên An Môn năm 1989.

Chính sách của Trung Quốc đối với EU có 2 mục tiêu chính. Ưu tiên hàng đầu là duy trì EU trong trò chơi địa chính trị như một đối tác tiềm tàng. Theo quan điểm của Trung Quốc, EU tan rã chắc chắn sẽ củng cố sức mạnh của Mỹ và Nga. Sự phức tạp trong cách đưa ra quyết định của EU có thể làm khó Trung Quốc khi nước này thường quen cách làm của các nước ngoài khối EU. Nhưng dần dần khi Trung Quốc hiểu được cách EU vận hành, họ sẽ có thể cân bằng giữa việc trực tiếp gây ảnh hưởng tới các thể chế của EU và gián tiếp tác động đến mô hình bỏ phiếu của các nước thành viên phù hợp với các lợi ích của Trung Quốc. Tuy nhiên, nếu làm quá, việc này có thể phản tác dụng và gây cản trở cho tham vọng kinh tế của Trung Quốc ở châu Âu.

Tiếp cận các nước thành viên châu Âu

Ví dụ nổi bật và gần đây nhất liên quan tới việc Trung Quốc gây ảnh hưởng lên các nước thành viên châu Âu là vào tháng 7/2016 khi Toà Trọng tài tại La Hay đưa ra phán quyết ủng hộ Philippines, phản đối việc của Trung Quốc kiểm soát các vùng biển tranh chấp trên Biển Đông. EU phải mất tới 3 ngày mới đưa ra được một tuyên bố mập mờ không gì hơn ngoài việc thừa nhận phán quyết này. Hy Lạp và Hungary được cho là đã phản đối lời lẽ mạnh mẽ hơn của Anh, Pháp và Đức. Cả Hy Lạp và Hungary đều nhận được những khoản đầu tư lớn từ Trung Quốc. EU không trực tiếp can dự vào vấn đề Biển Đông. EU và các nước thành viên có thể suy ngẫm liệu đây có phải là trường hợp cá biệt hay là điềm báo về những phản ứng mạnh mẽ sẽ xảy ra nếu các nước thành viên châu Âu nhận đầu tư không hiểu được những cái mà Trung Quốc coi là lợi ích then chốt của họ.

Vào năm 2008, Ủy ban châu Âu (EC) bắt đầu điều tra các cáo buộc rằng Trung Quốc bán phá giá thép vào thị trường châu Âu và kết luận vào năm 2013 rằng họ đã có đủ bằng chứng mạnh mẽ cho kế hoạch áp thuế nhập khẩu cao hơn. 14 quốc gia thành viên phản đối kế hoạch này, trong đó có Anh. Thời điểm đó, nhà sản xuất thép lớn nhất Vương quốc Anh, Port Talbot Steelwork ở Wales, đang phải vật lộn với nhiều khó khăn, khiến một số nhà quan sát cho rằng việc áp thuế nhập khẩu cao hơn hẳn sẽ giúp duy trì việc làm. Gần như cùng thời điểm đó, Chính phủ Anh cũng đã cố gắng thu hút đầu tư từ Trung Quốc. Những nỗ lực này lên đến cực điểm trong chuyến thăm cấp nhà nước của Chủ tịch Tập Cận Bình đến Anh vào tháng 10/2015.

Đầu tư của Trung Quốc tại châu Âu vẫn còn thấp hơn nhiều so với Mỹ và các nhà đầu tư khác, tuy nhiên cục diện này đang thay đổi nhanh chóng, có thể Trung Quốc sẽ trở thành nhà đầu tư lớn trong vài năm tới. Đầu tư trực tiếp ra nước ngoài của Trung Quốc (ODI) sang châu Âu đã đạt mức cao nhất vào năm 2015 với trị giá lên tới 20 tỷ euro, đưa quy mô vốn ODI ở châu Âu lên đến mức 54 tỷ USD.

Các thương vụ sáp nhập ảnh hưởng tới quyền sở hữu đang tăng nhanh đến mức EU là khu vực tiếp nhận nhiều nhất các giao dịch của Trung Quốc trong lĩnh vực chuyển giao vốn này. Điều này cũng thu hút sự quan tâm rất lớn khi có nhiều lo ngại Trung Quốc có thể mua các doanh nghiệp có tầm quan trọng về chiến lược đối với châu Âu. Tại Đức, việc bán Kuka, một nhà sản xuất robot công nghiệp, đã làm dấy lên những lo ngại về việc chuyển giao công nghệ được coi là lợi thế cạnh tranh của Đức trong lĩnh vực này. Việc bán Aixtron, nhà sản xuất thiết bị chip, đã bị Chính phủ Đức đình chỉ vì lý do an ninh quốc gia. Tại Anh, Thủ tướng Theresa May vào mùa Hè năm 2016 đã tạm thời dừng dự án nhà máy điện hạt nhân Hinkley Point C được Trung Quốc tài trợ do những cân nhắc về an ninh năng lượng của Anh.

Việc mua lại cảng Piraeus của Hy Lạp vào tháng 9/2016 vẫn được coi là một giao dịch kinh tế và thương mại có khả năng liên quan đến sáng kiến “Vành đai và Con đường” (BRI). Tuy nhiên, giao dịch này có thể được khơi nguồn bởi số lượng công dân Trung Quốc bị bắt tại các quốc gia Arập giáp biển Địa Trung Hải khi Mùa Xuân Arập nổ ra vào năm 2011. Chỉ riêng ở Libya, 38.000 công dân Trung Quốc đã được giải cứu. Đây được coi là việc chưa từng xảy ra với Trung Quốc. Thương vụ với Hy Lạp có thể nhằm 2 mục tiêu: thương mại và an ninh quốc gia.

Mãi cho đến Hiệp định Lisbon năm 2009 chính sách ngoại thương chung của châu Âu mới bao gồm cả đầu tư, điều lý giải tại sao các nước thành viên (trừ Ireland) lại ký hiệp định đầu tư song phương để làm việc trực tiếp với Trung Quốc thay vì thông qua các thể chế của EU. Vào năm 2015, EC đề xuất cải thiện vấn đề này thông qua Hiệp ước đầu tư EU thay thế các hiệp định riêng lẻ của các quốc gia thành viên. Một hiệp ước như vậy sẽ tạo một sân chơi bình đẳng và hạn chế khả năng Trung Quốc gây chia rẽ giữa các nước thành viên. Đoạn I, 2 của Nghị trình hợp tác chiến lược châu Âu-Trung Quốc nêu rõ: “Đàm phán và ký kết Thỏa thuận đầu tư EU-Trung Quốc bao gồm các vấn đề 2 bên quan tâm, trong đó có bảo vệ đầu tư và tiếp cận thị trường, nhấn mạnh tầm quan trọng mà cả 2 bên dành cho các dòng vốn đầu tư – không quên những khoản đầu tư đáng kể của châu Âu ở Trung Quốc”.

Trong cuộc họp ngày 22-23/6/2017 của Hội đồng châu Âu, Tổng thống Pháp Emmanuel Macron đã nêu lên vấn đề sàng lọc các đầu tư nước ngoài vào châu Âu để bảo vệ các lợi ích chiến lược. Một vài quốc gia được hưởng lợi từ các dự án đầu tư của Trung Quốc đã phản đối việc dùng các từ ngữ mạnh mẽ trong vấn đề này, dẫn tới một cụm từ không lấy gì làm tham vọng lắm trong phần kết luận, chào đón “sáng kiến của Ủy ban tận dụng toàn cầu hoá, trong số những cái khác, phân tích đầu tư từ các nước thứ ba trong các ngành chiến lược, trong khi tôn trọng đầy đủ năng lực của các nước thành viên. EC sẽ trở lại vấn đề này tại một trong những cuộc họp tương lai”.

Một trường hợp khác liên quan tới vấn đề số lượng thành viên trong Ngân hàng đầu tư cơ sở hạ tầng châu Á (AIIB) do Trung Quốc khởi xướng vào năm 2014. 17 thành viên của EU đã tham gia, nhưng lại không có sự phối hợp trước của EU để thiết lập một quan điểm chung thường thấy trong các cuộc đàm phán quốc tế. Cũng không có bất kỳ một phân tích nghiêm túc nào về việc liệu các thể chế của EU như EU và Ngân hàng đầu tư châu Âu (EBI) hay Ngân hàng tái thiết và thát triển châu Âu (EBRD) nên có đại diện hay không. Tùy thuộc vào mức độ và tốc độ phát triển của AIIB, điều này có thể tỏ ra là một sự bỏ sót hao tiền tốn của.

Theo sáng kiến của Trung Quốc, một khuôn khổ đã được thiết lập cho sự hợp tác giữa Trung Quốc và 16 quốc gia Trung Âu và Đông Âu, trong đó có 5 quốc gia không phải là thành viên của EU. Không rõ mục đích của Trung Quốc là gì và nước này dự định sử dụng diễn đàn này như thế nào. Theo quan điểm của 5 đối tác không phải là thành viên EU, dường như đây không phải là một nỗ lực vượt mặt các thể chế của EU. Đây là có nhiều khả năng một trường hợp của ngoại giao truyền thống của Trung Quốc, như sáng kiến Hợp tác Thượng Hải ở Trung Á, và cũng có thể là một cách để tiếp tục BRI, điều giải thích việc thành lập quỹ đầu tư trị giá 11 tỷ USD.

Trung Quốc đã bày tỏ mối quan tâm thiết lập quan hệ hợp tác 5 + 1 với các nước Tây Bắc châu Âu. Điều này có thể được giải thích bằng mối quan tâm đến sự kết hợp giữa Bắc Cực và BRI. Cũng có một số ý kiến cho rằng Trung Quốc và 6 nước Nam Âu nên thiết lập cơ chế 6 + 1.

Bài học cho ASEAN

Đầu tư của Trung Quốc vào châu Âu hiện nay vẫn còn hạn chế, tuy nhiên EU đang cảm thấy áp lực ngày càng lớn khi chưa rõ động cơ đằng sau các nguồn đầu tư này. Các thương vụ sáp nhập liên quan tới Trung Quốc đang được theo dõi sát sao bởi cả các nước thành viên EU và các thể chế của EU. EU cũng đã thiết lập các khuôn khổ và thủ tục để chuyển giao việc theo dõi các khoản đầu tư của Trung Quốc từ cấp các quốc gia thành viên lên đến cấp EU.

Có sự nhận thức rằng Trung Quốc có thể sử dụng sức mạnh về kinh tế để thâu tóm các doanh nghiệp và tài sản chiến lược, can thiệp vào quá trình đưa ra quyết định của EU bằng việc khiến các nước thành viên nhỏ phụ thuộc vào các khoản đầu tư và gây chia rẽ các thành viên của EU. Tình thế tiến thoái lưỡng nan của EU là làm sao thắt chặt hơn nữa quan hệ kinh tế với Trung Quốc mà không gây rủi ro cho các tài sản chiến lược hay để cho Trung Quốc làm suy yếu sự đoàn kết EU.

Điều này còn phụ thuộc vào việc liệu Trung Quốc có nhận ra rằng các lợi ích địa chiến lược của họ ở EU phải phù hợp với các ưu tiên về đầu tư và thương mại hay không. Nếu Trung Quốc áp dụng các chính sách quá rõ rằng nhằm bỏ qua các quy định của EU hoặc tìm kiếm các lợi ích ngắn hạn mà bỏ qua tầm quan trọng của việc thiếp lập mối quan hệ dựa trên sự tin tưởng lâu dài, quan hệ giữa EU và Trung Quốc có thể sẽ gặp nguy hiểm.

Trung Quốc là nhà đầu tư quan trọng với ASEAN hơn là với EU. Từ năm 2013 đến năm 2015, tỷ lệ đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) của Trung Quốc vào ASEAN đã tăng từ 5,1% lên 6,8%. Nếu tính cả các khoản đầu tư Hong Kong, con số này có thể đạt mức từ 9,3 % đến 10,6 %. Trung Quốc đang nhanh chóng thiết lập các khuôn khổ thể chế để tạo điều kiện cho dòng đầu tư nhiều hơn vào khu vực này. AIIB, BRI, và Ngân hàng phát triển mới (NDB) được hình thành bởi BRICS (Brazil, Nga, Ấn Độ, Trung Quốc và Nam Phi) sẽ được sử dụng như các kênh cho đầu tư của Trung Quốc vào Đông Nam Á, bổ sung cho các sáng kiến của chính phủ các nước và khu vực tư nhân.

Đông Nam Á đã quen với việc nhận được vốn FDI quy mô lớn, phần lớn từ EU, Mỹ và Nhật Bản, lên đến 40% năm 2015. Tuy nhiên các dòng vốn này hiếm khi được xem là mối đe dọa tiềm ẩn đối với các lợi ích chiến lược hay gắn liền với quan điểm của các nước này về các vấn đề ngoại giao hay an ninh. Với đầu tư từ Trung Quốc, các yêu sách kèm theo là không thể tránh khỏi.

Sự gần gũi với Trung Quốc, ảnh hưởng kinh tế của Trung Quốc ngày càng gia tăng và sự quan tâm của các nước Đông Nam Á đến việc tiếp nhận đầu tư có nghĩa là Trung Quốc cần phải đánh giá tốc độ và mức độ của mối liên kết giữa FDI và ảnh hưởng mà nước này có thể mong muốn mà không gặp phải rủi ro về một phản ứng mạnh. Điều then chốt đối với các nước Đông Nam Á và ASEAN là phải tính toán xem liệu họ đã sẵn sàng ra hiệu rằng Trung Quốc cần có bước đi nhẹ nhàng hay chưa và nếu đã sẵn sàng thì liệu họ có muốn sử dụng cách tiếp cận thông qua ASEAN hay không. Trong khi các nước ASEAn có thể hưởng lợi từ FDI của Trung Quốc, Trung Quốc cũng hưởng lợi từ các khoản đầu tư của họ tại khu vực này của thế giới – cả về mặt kinh tế lẫn chính trị.

Theo NGHIÊN CỨU BIỂN ĐÔNG

Tags: Châu Âu, Đông Nam Á, Kinh tế thế giới, Quan hệ Đông Nam Á - Trung Quốc, Trung Quốc