Nguyên nhân của xung đột đất đai ở Việt Nam

Quản lý và giải tỏa xung đột về đất đai là một trong những nhiệm vụ quan trọng của Đảng, Nhà nước và toàn xã hội nhằm giữ vững ổn định chính trị, an toàn xã hội và an sinh công dân, là vấn đề tiên quyết để thực hiện các mục tiêu phát triển. Từ năm 1997, sau “điểm nóng” Thái Bình cho đến nay, vấn đề xung đột đất đai chiếm phần lớn các dạng xung đột xã hội ở Việt Nam, vì thế luôn là trung tâm sự chú ý của dư luận xã hội. Trong số các “điểm nóng” chính trị – xã hội ở nước ta, có đến khoảng 70% “điểm nóng” có nguyên nhân chủ yếu từ xung đột đất đai. Điều đáng nói là tỷ lệ này gần như giữ nguyên suốt gần 20 năm qua. Như vậy, chúng ta vẫn chưa thẳng thắn nhìn nhận, chỉ rõ những nguyên nhân dẫn đến các xung đột xã hội, các “điểm nóng” chính trị – xã hội ở nước ta.

Tác giả: GS, TSKH Phan Xuân Sơn, Học viện Chính trị – Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh & ThS Vũ Hồng Trang, Học viện Chính trị – Hành chính Khu vực I.

Nguồn: Tạp chí Lý luận chính trị  số 7-2013.

Có nhiều cách tiếp cận, nhiều quan điểm lý giải khác nhau và đã đưa ra các nguyên nhân khác nhau. Nhóm nghiên cứu Viện Chính trị học thuộc Học viện Chính trị – Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh trong quá trình thực hiện Dự án nghiên cứu “Xung đột đất đai ở Việt Nam” đã đưa ra các nguyên nhân chủ yếu dưới đây:

1. Sự bất cập của hệ thống chính sách, pháp luật về đất đai

Hệ thống pháp luật đất đai trong thời gian dài đã tránh né việc xác định rõ một số vấn đề về quan hệ về đất đai, dẫn tới tồn đọng số vụ việc cần giải quyết và gây ra sự vận dụng khác nhau giữa các địa phương khi giải quyết những vấn đề giống nhau.

Từ chỗ pháp luật công nhận nhiều hình thức sở hữu đất đai (từ trước năm 1980) chuyển sang quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, đến sau này quy định cho “quyền sử dụng đất” có gần đầy đủ các quyền của chủ sở hữu… đã làm cho việc nắm bắt kịp thời các quy định pháp luật của cán bộ và người dân hạn chế. Việc hiểu các quy định pháp luật cũng không đầy đủ và nhất quán, thậm chí vẫn tồn tại quan niệm về chế độ sở hữu tư nhân về đất đai trong nhân dân. Các văn bản quy phạm pháp luật về đất đai rất nhiều và được ban hành ở những thời điểm khác nhau, thiếu đồng bộ, nặng dấu ấn của cơ chế quản lý hành chính, quan liêu; còn chồng chéo, thiếu công bằng. Do vậy, trong đền bù, thu hồi đất, giải phóng mặt bằng, thường xảy ra tình trạng người hưởng chính sách sau được lợi hơn người hưởng chính sách trước; cùng một vùng đất, nhưng người thuộc địa giới hành chính này được lợi hơn người thuộc địa giới hành chính khác; thậm chí người chây ỳ được lợi hơn người thực hiện nghiêm túc chủ trương, chính sách…

Vụ xung đột đất đai có tính chất điển hình vừa qua ở Hải Phòng được xác định: Nguyên nhân sai phạm chủ yếu thuộc về chính quyền huyện Tiên Lãng, xã Vinh Quang là chủ yếu. Nhưng cũng có một lý do khách quan, pháp luật đất đai của chúng ta đã nhiều lần sửa đổi, và có hàng trăm văn bản hướng dẫn thực hiện. Hệ thống pháp luật đất đai ở nước ta bây giờ khá đồ sộ, mặc dù nhiều văn bản nhưng còn nhiều vấn đề chồng chéo, mâu thuẫn, cho nên trong thực tiễn quản lý và sử dụng đất đai có nhiều tình huống chưa được điều chỉnh rõ ràng trong văn bản quy phạm pháp luật. Do đó, gây khó khăn trong xử lý, cùng với đó là năng lực của cán bộ ở địa phương còn nhiều bất cập.

Do nhiều yếu tố khác nhau, hệ thống pháp luật về đất đai ở nước ta hiện nay chưa phản ánh được thực chất những quan hệ đất đai trong thực tiễn, không đủ đáp ứng cho việc quản lý và giải quyết tranh chấp đất đai, không xác định được trách nhiệm của tổ chức, cá nhân về những yếu kém trong quản lý, sử dụng đất đai. Về vấn đề này, có thể chỉ ra một vài vấn đề cụ thể như:

– “Cơ quan quản lý đất đai được thành lập thống nhất từ Trung ương đến cơ sở” (Luật Đất đai 2003, Điều 64; 65) là rất chung chung, mơ hồ. Vì vậy, đội ngũ cán bộ của cơ quan quản lý đất đai vốn thiếu tính chuyên nghiệp, lại không rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm.

Trong các nội dung quản lý nhà nước về đất đai không quy định cụ thể phải quản lý như thế nào, do ai làm và làm như thế nào. Điều này tạo cơ hội cho những người tham gia trong công tác hành chính tự hiểu và tự hành xử theo cách riêng. Do vậy, họ cũng có thể tận dụng cơ hội để vụ lợi cho mình.

Chương II Luật Đất đai 2003 về “Quyền của Nhà nước đối với đất đai và quản lý nhà nước về đất đai” không chế định đủ rõ và đúng mức nghĩa vụ và trách nhiệm của Nhà nước trong lĩnh vực này. Như vậy, Luật Đất đai đã bỏ qua một nguyên tắc pháp quyền quan trọng: Không chỉ người dân, mà chính Nhà nước cũng phải thi hành pháp luật, cũng phải chịu trách nhiệm trước pháp luật.

– Luật thiếu quy định về nội dung và trách nhiệm điều tra đất đai mà Nhà nước và những người sử dụng đất phải có trách nhiệm chấp hành. Luật Đất đai cũng thiếu quy định về chế độ thống kê đất đai như một nghĩa vụ mà tất cả các đối tượng quản lý và sử dụng đất phải thực hiện.

– Hệ thống pháp luật quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo thiếu đồng bộ. Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật Đất đai có các quy định không thống nhất trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai liên quan đến thẩm quyền của nhiều cơ quan khác nhau: Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện chức năng quản lý đất đai, Bộ Tài chính quản lý chính sách tài chính về đất đai, Bộ Xây dựng quản lý về nhà ở. Tình trạng này đã gây khó khăn cho công dân và lúng túng trong việc xác định thẩm quyền tham mưu giải quyết.

– Văn bản quy phạm pháp luật quy định về việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế tuy đã được sửa đổi, bổ sung nhiều lần, nhưng còn nhiều vấn đề chưa được quy định cụ thể, rõ ràng, nhất là xác định trường hợp được, hoặc không được đền bù, xác định loại đất để đền bù. Mặt khác, việc thu hồi đất để phục vụ mục đích phát triển kinh tế đã hành chính hóa các quan hệ thị trường đối với một “hàng hóa đặc biệt” là đất đai và “quyền sử dụng đất”, trong nhiều trường hợp đã biến Nhà nước thành một người phục vụ vô điều kiện cho lợi nhuận của các chủ đầu tư.

– Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có tầm quan trọng quyết định và là cơ sở để giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất. Nhưng không có một căn cứ chính thức để kiểm tra, đánh giá tính nghiêm túc và chất lượng của các quy hoạch, và tệ hơn nữa, càng khó “lấy ý kiến và phản hồi từ phía người dân”. Tình trạng “quy hoạch treo”, “nắn quy hoạch”, “quy hoạch ảo” diễn ra khá phổ biến.

– Do thiếu sự phân quyền thỏa đáng giữa những người quản lý đất đai, luật pháp đã phó thác quyền quản lý, quyết cấp phát đất đai, cũng như quyền sử dụng đất và quyền tài phán quan hệ tài sản về đất đai vào tay một nhóm cán bộ hành chính ở một vài cấp trong một vài ngành, qua đó tạo ra cơ hội cho các hành vi tham nhũng.

2. Sự thiếu hiểu biết pháp luật của một bộ phận cán bộ, công chức và nhân dân

Nhận thức của nhiều người dân về quan hệ đất đai không phù hợp với quy định của pháp luật. Vẫn còn tồn tại các phong tục, tập quán truyền thống, hương ước, luật tục về đất đai, thiếu căn cứ pháp lý đang chi phối sinh hoạt kinh tế – xã hội nhiều địa phương, nhất là ở những vùng nông thôn, vùng núi. Vì vậy, khi có xung đột, người dân không căn cứ vào pháp luật mà chỉ căn cứ vào tập quán để giải quyết, dẫn đến xung đột. Không ít người dân, không phân biệt được quyền sở hữu và quyền sử dụng, đồng nhất việc cấp “sổ đỏ” với thừa nhận quyền sở hữu đất đai, nhất là đất nông nghiệp, đất ở. Ở Tây Nguyên, đồng bào các tộc người thiểu số coi đất đai của mình là bất kỳ nơi nào họ đã canh tác, thậm chí là đất đốt rừng, phá rừng.

Với nhận thức không đúng như vậy, cùng với sự phức tạp của hệ thống pháp luật về đất đai và sự tăng giá đất trong nền kinh tế thị trường, nên việc tranh chấp, xung đột đất đai ngày càng gia tăng và phức tạp.

3. Công tác bồi thường giải phóng mặt bằng có nhiều bất cập

– Chưa giải quyết tốt mối quan hệ giữa quyền của Nhà nước với tư cách là đại diện sở hữu toàn dân về đất đai và quyền của người sử dụng đất đã được pháp luật công nhận. Trong nhiều trường hợp, quyền của người sử dụng đất trên thực tế là quyền sở hữu. Nhưng trong các trường hợp phải thu hồi, bồi thường, các cơ quan chức năng lại quá nhấn mạnh quyền của Nhà nước (quyền chủ sở hữu), mà chưa quan tâm đầy đủ lợi ích chính đáng của người sử dụng đất đã tạo dựng, bồi bổ cho đất. Khi định giá đất bồi thường, xử lý hoặc chưa thỏa đáng mối tương quan giữa giá đất thu hồi với giá đất tái định cư (thu hồi theo giá Nhà nước quy định quá thấp, giao đất tái định cư lại theo giá gần sát giá thị trường).

– Chưa giải quyết tốt mối quan hệ giữa lợi ích của xã hội với lợi ích của những người có đất bị thu hồi; chưa giải quyết tốt mối quan hệ về lợi ích giữa nhà đầu tư cần sử dụng đất với người có đất bị thu hồi, mà thường nhấn mạnh đến môi trường đầu tư, nóng vội giải phóng mặt bằng để giao đất, cho thuê đất. Việc quy định giá đất quá thấp so với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường tuy có tác động tích cực tới việc khuyến khích nhà đầu tư nhưng lại gây ra những phản ứng gay gắt của những người có đất bị thu hồi.

– Quy hoạch thu hồi đất nông nghiệp để giao cho các nông trường, lâm trường, các dự án đầu tư phát triển công nghiệp, dịch vụ, xây dựng hạ tầng trong nhiều trường hợp chưa được nghiên cứu kỹ lưỡng, tính khả thi thấp, dẫn tới tình trạng thu hồi đất nhưng không sử dụng, sử dụng không có hiệu quả trong khi nông dân thiếu đất hoặc không còn đất sản xuất, đời sống khó khăn.

– Không chấp hành đúng các quy định của Nhà nước về trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư như ra thông báo giải phóng mặt bằng mà không có quyết định thu hồi đất, không thông báo trước về kế hoạch, phương án thu hồi đất cho người có đất bị thu hồi, cưỡng chế giải phóng mặt bằng trong khi chưa bố trí nơi tái định cư. Quyết định thu hồi đất không đúng thẩm quyền, thu hồi đất để sử dụng vào mục đích trái quy hoạch đã được xét duyệt. Đối với một số dự án còn có tình trạng áp dụng pháp luật thiếu công bằng giữa những trường hợp có điều kiện tương tự.

4. Sự yếu kém trong công tác tổ chức thi hành pháp luật về đất đai

Việc thực hiện các chủ trương, chính sách của Nhà nước trước đây ở một số nơi không nghiêm, chưa triệt để và chưa hợp lý, đã dẫn đến tình trạng xáo canh, cào bằng. Công tác quản lý đất đai cũng còn nhiều bất cập, hồ sơ địa chính chưa được quan tâm đúng mức, chưa đầy đủ, không đủ cơ sở cho việc quản lý đất đai. Công tác quy hoạch sử dụng đất chậm, việc chỉnh lý biến động đất đai không được theo dõi, cập nhật thường xuyên dẫn đến việc tham mưu không đầy đủ, thiếu chính xác trong việc quy hoạch, thu hồi đất và giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai. Nhiều địa phương chưa có quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chi tiết, dẫn tới tuỳ tiện trong giao đất, cho thuê, thu hồi, chuyển mục đích sử dụng đất.

Công tác quản lý đất đai chưa được chú trọng, nên hồ sơ địa chính không đồng bộ, sổ sách, bản đồ, tư liệu thiếu. Công tác lưu trữ tư liệu địa chính chưa tốt dẫn đến việc xác định nguồn gốc, quá trình sử dụng đất gặp nhiều khó khăn. Trong một thời gian dài, việc đo đếm, phân loại, xác định nguồn gốc, lai lịch, đăng ký, theo dõi cập nhật sự thay đổi, chuyển đổi quyền sử dụng đất tiến hành thiếu hệ thống, hay thậm chí hoàn toàn bị bỏ qua.

Công tác kiểm tra, thanh tra chưa được quan tâm đúng mức, trong đó công tác hậu kiểm đối với các dự án, công trình sau khi được giao đất, cho thuê đất ít được các địa phương chú ý. Tình trạng sử dụng đất không đúng mục đích, không đúng tiến độ, không đầu tư theo dự án mà chỉ chờ chuyển nhượng kiếm chênh lệch giá ít được phát hiện và xử lý kịp thời. Việc kiểm tra, thanh tra thực hiện chế độ công vụ và xử lý những vi phạm của cán bộ, công chức trong công tác quản lý và sử dụng đất đai chưa được đặt ra một cách cụ thể, tích cực.

5. Sự bất cập trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo

Trong tổ chức thực hiện pháp luật về giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo, nhiều địa phương chưa làm tốt việc tiếp dân, nhận đơn, chưa hướng dẫn cụ thể theo pháp luật về việc nộp đơn để tình trạng người đi khiếu kiện đi hết nơi này đến nơi khác, một nội dung đơn mà gửi đi rất nhiều cơ quan. Khi phát sinh khiếu kiện, đã không tập trung chỉ đạo giải quyết kịp thời, thậm chí né tránh, đùn đẩy. Nhiều vụ việc đã có quyết định cuối cùng để giải quyết nhưng việc tổ chức thi hành quyết định không nghiêm, cơ quan ra quyết định thiếu kiểm tra, đôn đốc kịp thời để giải quyết dứt điểm; một số vụ việc đã có kết luận hoặc quyết định giải quyết nhưng không có tính khả thi trong tổ chức thi hành dẫn tới phát sinh những khiếu kiện mới phức tạp hơn.

Các vụ việc đã được giải quyết nhưng việc tổ chức thực hiện chưa tốt, thiếu kiểm tra, đôn đốc kịp thời để khiếu kiện kéo dài, gây bức xúc, làm phát sinh những quan hệ khiếu kiện mới phức tạp hơn. Một số địa phương sau khi ban hành quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng cho rằng đã hết trách nhiệm. Nhiều trường hợp quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng có sai sót không được sửa đổi, bổ sung do đó gây tâm lý ngờ vực về chính quyền địa phương giải quyết không đúng chính sách pháp luật và người dân tiếp tục khiếu nại.

6. Sự trục lợi của một số cán bộ có chức, quyền

Do tốc độ đô thị hóa nhanh dẫn đến giá trị sử dụng đất tăng cao. Đất đai trở thành tài sản có giá trị đặc biệt, nhưng trong thời gian dài do quản lý lỏng lẻo, dẫn tới những sai phạm có tính phổ biến. Trong đó không thể không nói đến việc một bộ phận cán bộ, công chức vì vụ lợi, tranh thủ trong thời gian đương chức đã cố tình vi phạm chính sách pháp luật đất đai để trục lợi. Từ việc “ngầm chia chác” đất đai với nhau hoặc bớt xén đất để bán hoặc làm “quà biếu” để lại những hậu quả nặng nề và gây ra những bức xúc trong dư luận xã hội.

Ở nông thôn, nhiều vi phạm về đất đai do cán bộ chính quyền cấp xã, huyện thực hiện như giao đất trái thẩm quyền hoặc vượt quá thẩm quyền, sai đối tượng, sai thủ tục, vị trí, miễn giảm không đúng đối tượng. Nhiều vi phạm phức tạp, liên quan đến nhiều đối tượng, gây khiếu kiện kéo dài làm mất ổn định trật tự xã hội trở thành điểm nóng chính trị – xã hội. Có nơi cán bộ, công chức do chia chác đất đai mà mất đoàn kết nội bộ, có sai phạm nhưng giấu giếm, không xử lý kịp thời hoặc xử lý không nghiêm minh, gây bất bình và làm giảm lòng tin của nhân dân vào cơ quan nhà nước.

Vậy trong các nguyên nhân đã nêu, nguyên nhân nào là chủ yếu? Nhóm nghiên cứu đã phát phiếu điều tra với câu hỏi: Nguyên nhân nào từ phía Nhà nước dẫn tới các mâu thuẫn, xung đột đất đai?

Số liệu cho thấy, ý kiến của người dân về nguyên nhân gây ra xung đột đất đai như sau:

Nhìn chung, cách nhìn nhận về nguyên nhân xung đột đất đai ở Việt Nam khá thống nhất. Tuy nhiên, có sự khác biệt nhất định, khi gọi tên những nguyên nhân đó. Giới khoa học và giới quản lý (có vai trò hoạch định và thực thi chính sách), cho rằng nguyên nhân quan trọng nhất trong xung đột vừa qua chính là pháp luật về đất đai thiếu rõ ràng, thiếu thực tế và khó khăn trong thực thi. Trong lúc đó, người dân lại cho rằng, chính do đền bù chưa thỏa đáng đã gây ra xung đột. Chúng ta biết rằng, đền bù chưa thỏa đáng chính là do định giá quyền sử dụng đất chưa phù hợp với cơ chế thị trường – đó lại là vấn đề thể chế.

Theo TẠP CHÍ LÝ LUẬN CHÍNH TRỊ 

Tags: , ,