Các vấn đề trong liên minh Mỹ – Philippines

Nỗi lo sợ rằng thông qua liên minh này Philippines bị gài bẫy trong cuộc xung đột Mỹ-Trung và quan điểm rằng Philippines không xung đột với Trung Quốc bất chấp việc Trung Quốc chủ động xâm phạm các quyền hàng hải của Philippines, đã được Tổng tư lệnh, Tổng thống Duterte nhiều lần tuyên bố rõ ràng.

Bài viết của tác giả Malcolm Cook, nhà nghiên cứu cao cấp tại Viện Nghiên cứu Đông Nam Á (ISEAS), Singapore. Bài viết đăng trên ISEAS.

Cuộc họp báo cuối năm 2018 của Bộ trưởng Quốc phòng Delfin Lorenzana rất có giá trị. Ông yêu cầu đánh giá Hiệp ước phòng thủ chung năm 1951 vốn là nền tảng pháp lý cho liên minh Mỹ-Philippines. Một tuần sau, tại một cuộc họp báo ở Điện Malacañang (dinh tổng thống), Lorenzana lưu ý rằng sau khi đánh giá, Chính phủ Philippines có 3 lựa chọn đối với hiệp ước này: duy trì, củng cố, hủy bỏ.

Lorenzana nhiều lần nhắc lại yêu cầu của ông đánh giá lại hiệp ước, ngay cả sau khi Ngoại trưởng Mỹ Mike Pompeo đến thăm Manila ngày 1/3/2019 và trực tiếp giải quyết một mối quan ngại lớn của Philippines đối với Hiệp ước phòng thủ chung. Pompeo là quan chức cao cấp nhất của Mỹ công khai tuyên bố rằng: “Vì Biển Đông là một phần của Thái Bình Dương, nên bất kỳ cuộc tấn công vũ trang nào vào các lực lượng, máy bay hoặc tàu công vụ của Philippines ở Biển Đông cũng sẽ khởi động các nghĩa vụ phòng thủ chung theo Điều 4 của Hiệp ước phòng thủ chung của chúng ta”.

Hiện nay, không có thông tin công khai về việc Chính phủ Philippines chính thức yêu cầu Mỹ có một đánh giá hiệp ước chính thức mặc dù đã có các cuộc thảo luận quốc phòng song phương cấp cao về những mối quan ngại của Philippines. Người ta cho rằng một đánh giá chính thức sẽ vấp phải những khó khăn, trước hết là trong việc đạt được sự nhất trí về những sửa đổi đối với một hiệp ước có từ 7 thập kỷ trước và sau đó là trong việc phê chuẩn một hiệp ước đã sửa đổi ở cả 2 nước.

Nỗi thất vọng và lo sợ

Lorenzana không phải là quan chức cấp cao đầu tiên trong Chính quyền Duterte bày tỏ những mối nghi ngại sâu sắc đối với liên minh Mỹ-Philippines liên quan đến các hành vi của Trung Quốc xâm phạm quyền hàng hải ở vùng đặc quyền kinh tế của Philippines ở Biển Đông. Ngay sau khi lên cầm quyền, Rodrigo Duterte đã nhiều lần suy nghĩ về việc rút khỏi Hiệp ước phòng thủ chung và Thỏa thuận tăng cường hợp tác quốc phòng năm 2014 giữa Mỹ và Philippines. Tháng 10/2016, trong một lần bột phát cảm xúc trên mạng xã hội Facebook, Bộ trưởng ngoại giao đầu tiên dưới thời Duterte, Perfecto Yasay, tuyên bố rằng Mỹ đã ngược đãi và khiến Philippines thất vọng.

Việc mất bãi cạn Scarborough vào tay Trung Quốc trong năm 2012 và cái được nhìn nhận là sự thiếu hỗ trợ mạnh mẽ và chủ động của Mỹ đối với Philippines là một thời điểm mang tính bước ngoặt đáng lo ngại đối với liên minh Mỹ-Philippines trong mắt nhiều người Philippines. Khi một Trung Quốc trỗi dậy hung hăng với Philippines tại chính vùng biển của Philippines, liên minh với Mỹ tỏ ra là không đủ và Philippines phải nhượng lại quyền kiểm soát cho Trung Quốc.

Đối với nhiều người, việc mất quyền kiểm soát bãi cạn Scarborough vào tay Trung Quốc tái hiện sự kiện Trung Quốc chiếm đóng Đá Vành vào năm 1995, nhưng lần này Trung Quốc mạnh mẽ và hung hăng hơn nhiều. Với việc sức mạnh của Trung Quốc có khả năng sẽ tiếp tục gia tăng so với Mỹ và Philippines, việc đánh mất bãi cạn Scarborough năm 2012 thậm chí còn là điềm báo mang tính chiến lược nhiều hơn đối với Philippines so với khi để mất Đá Vành Khăn năm 1995. Nỗi thất vọng và lo lắng sâu sắc về tương lai này đã đưa ra lời biện minh cho việc Duterte đi theo Trung Quốc.

Những người ủng hộ việc đánh giá lại muốn củng cố liên minh này và Hiệp ước phòng thủ chung cho Philippines bằng cách xóa bỏ hoặc giảm thiểu sự thiếu rõ ràng trong phạm vi địa lý của hiệp ước này. Điều V của hiệp ước tuyên bố: “Theo chủ định của Điều IV, một cuộc tấn công vũ trang vào một trong hai bên được coi là bao gồm một cuộc tấn công vũ trang vào vùng lãnh thổ trung tâm của một trong hai bên, hoặc vào các vùng lãnh thổ đảo thuộc quyền tài phán của họ ở Thái Bình Dương hoặc vào các lực lượng vũ trang, tàu công vụ hoặc máy bay của họ ở Thái Bình Dương”.

Vì sau nhiều năm phê chuẩn Hiệp ước năm 1951, các tuyên bố chủ quyền lãnh thổ của Philippines ở Biển Đông mà Trung Quốc tranh chấp mới chính thức được đưa ra, nên chúng không nằm trong định nghĩa về lãnh thổ trung tâm trong hiệp ước này. Hiệp ước rất ngắn này (phần chính dài chưa đến 400 từ) không nêu rõ phạm vi địa lý của Thái Bình Dương và liệu nó có bao gồm Biển Đông hay không. Ngoại trưởng Pompeo đã giải quyết mối quan ngại thứ hai bằng lời nói. Tuy nhiên, việc Trung Quốc chiếm Đá Vành Khăn vào năm 1995 và bãi cạn Scarborough vào năm 2012 không dính dáng gì đến hành động khởi động hiệp ước này như cuộc tấn công vũ trang của Trung Quốc vào các lực lượng vũ trang, tàu công vụ hoặc máy bay của Philippines. Phán quyết đồng thuận của Tòa Trọng tài vào tháng 7/2016 có lợi cho vụ kiện của Philippines rằng Trung Quốc đang vi phạm các quyền hàng hải ở Biển Đông cũng xác định rằng không cấu trúc địa hình nào ở quần đảo Trường Sa hay bãi cạn Scarborough là một hòn đảo.

Lorenzana cho rằng Hiệp ước năm 1951 cần phải được cập nhật trong bối cảnh môi trường chiến lược của khu vực và của nước này đã thay đổi. 4 ngày sau tuyên bố trấn an mang tính lịch sử của Pompeo, Lorenzana tuyên bố rằng: “Điều khiến tôi lo lắng không phải là vì không có lời trấn an đó, mà là một cuộc chiến chúng tôi không tìm kiếm và không mong muốn. Philippines không xung đột với bất kỳ nước nào và sẽ không tham chiến với bất kỳ nước nào trong tương lai. Nhưng việc các tàu hải quân của Mỹ qua lại thường xuyên và ngày càng nhiều hơn trong vùng biển phía Tây Philippines, nhiều khả năng hơn Mỹ sẽ tham gia một cuộc chiến có vũ trang. Trong trường hợp như vậy và dựa trên cơ sở Hiệp ước phòng thủ chung, Philippines sẽ tự động dính líu”.

Nỗi lo sợ rằng thông qua liên minh này Philippines bị gài bẫy trong cuộc xung đột Mỹ-Trung và quan điểm rằng Philippines không xung đột với Trung Quốc bất chấp việc Trung Quốc chủ động xâm phạm các quyền hàng hải của Philippines, đã được Tổng tư lệnh, Tổng thống Duterte nhiều lần tuyên bố rõ ràng. Nỗi sợ hãi này liên quan đến Điều IV của Hiệp ước năm 1951: “Mỗi bên thừa nhận rằng một cuộc tấn công vũ trang ở khu vực Thái Bình Dương vào một trong hai bên sẽ là điều nguy hiểm đối với hòa bình và an toàn của chính mình và tuyên bố rằng họ sẽ hành động để đương đầu với những mối nguy hiểm chung phù hợp với các tiến trình lập hiến của mình”.

Mặc dù vậy, các tiến trình lập hiến của Philippines hẳn sẽ giảm bớt nỗi lo sợ này. Khoản 2, Điều II của Hiến pháp năm 1987 bác bỏ chiến tranh như một công cụ của chính sách quốc gia. Khoản 23 (1), Điều IV tuyên bố: “Quốc hội, bằng 2/3 số phiếu nhất trí từ cả hai viện trong phiên họp chung, bỏ phiếu riêng rẽ, sẽ có quyền lực duy nhất được tuyên bố việc tồn tại tình trạng chiến tranh”.

Ba vấn đề của Philippines

Hai mối quan ngại thúc đẩy việc yêu cầu đánh giá lại Hiệp ước năm 1951 dường như không tăng cường tính tương hỗ của Hiệp ước phòng thủ chung năm 1951. Thay vào đó, dường như chúng tìm kiếm một cam kết rõ ràng hơn của Mỹ đối với Philippines ở Biển Đông nhưng cam kết của Philippines đối với Mỹ lại ít hơn.

Năm năm trước, liên minh Mỹ-Nhật đã được củng cố và cập nhật để đối phó với môi trường an ninh mới mà Nhật Bản phải đối mặt theo cách tăng cường hợp tác an ninh chung. Nhật Bản đã thành công trong việc nhận được sự tái đảm bảo của Mỹ về liên minh Mỹ-Nhật và việc thực thi Hiệp ước hợp tác và an ninh chung năm 1960 trước thái độ hung hăng của Trung Quốc ở các vùng biển tranh chấp trên biển Hoa Đông. Là một phần trong quá trình đôi bên tăng cường và cập nhật liên minh Mỹ-Nhật (không đánh giá lại Hiệp ước năm 1960), vào năm 2015, hai nước đã nhất trí tăng cường và mở rộng Đường lối chỉ đạo Hợp tác phòng thủ Nhật-Mỹ để giải quyết mối quan ngại của cả Nhật Bản lẫn Mỹ. Cũng trong năm đó, bất chấp hiến pháp bác bỏ chiến tranh của nước này, Chính phủ Nhật Bản đã thông qua điều luật cho phép Nhật Bản tham gia hoạt động phòng tự vệ tập thể với các đồng minh và đối tác an ninh.

Dưới thời Chính quyền Duterte, thật khó để thấy điều Philippines sẵn sàng trao cho Mỹ để đổi lấy cam kết rõ ràng hơn của nước này. Dưới thời Chính quyền Aquino trước đây, liên minh này đã được củng cố và cập nhật sau khi Philippines để mất bãi cạn Scarborough bằng việc nhanh chóng đàm phán và phê chuẩn Thỏa thuận tăng cường hợp tác quốc phòng.

Thỏa thuận tăng cường hợp tác quốc phòng năm 2014 mang đến cho các lực lượng của Mỹ quyền tiếp cận lớn hơn tới các căn cứ quân sự của Philippines mà đã được hai bên thống nhất và khả năng phát triển các cơ sở trên những căn cứ này với sự chấp thuận của Chính phủ Philippines. Cũng như với Thỏa thuận về các lực lượng thăm viếng năm 1998, Thỏa thuận tăng cường hợp tác quốc phòng giúp chống lại quyết định năm 1991 của Thượng viện Philippines là không gia hạn các hợp đồng thuê căn cứ của Mỹ, do đó chấm dứt chức năng răn đe của các căn cứ này đối với Trung Quốc ở vùng đặc quyền kinh tế của Philippines trên Biển Đông. Bốn năm sau quyết định này của Thượng viện, Trung Quốc đã nắm quyền kiểm soát Đá Vành Khăn.

Dưới thời Chính quyền Duterte, tiến độ thực thi Thỏa thuận tăng cường hợp tác quốc phòng là chậm chạp và không chắc chắn. Tổng thống Duterte gợi ý ông có thể rút Philippines khỏi thỏa thuận này và phản đối việc thực thi thỏa thuận theo cách mà ông cho là có thể làm mất lòng Trung Quốc. Kết hợp với việc Tổng thống Trump yêu cầu các đồng minh ở châu Á chia sẻ gánh nặng nhiều hơn (bao gồm cả việc mua vũ khí của Mỹ), thái độ do dự của Philippines trong việc thực thi Thỏa thuận tăng cường hợp tác quốc phòng, những đề xuất rằng họ có thể hủy bỏ thỏa thuận này và Hiệp ước phòng thủ chung và không mua vũ khí của Mỹ, không mang lại một môi trường chính trị có lợi cho một bản đánh giá lại chính thức hiệp ước.

Ngay cả khi có thể tìm thấy sự đồng thuận về cách thức cập nhật và củng cố Hiệp ước phòng thủ chung năm 1951 để cùng nhau giải quyết các mối quan ngại của Philippines và Mỹ, thì việc sửa đổi hiệp ước cũng sẽ cần cả Thượng viện Philippines và Thượng viện Mỹ phê chuẩn. Ý thức được về quyết định của Thượng viện Philippines năm 1991 không gia hạn hợp đồng cho Mỹ thuê các căn cứ, Chính quyền Benigno Aquino, Jr. đảm bảo rằng Thỏa thuận tăng cường hợp tác quốc phòng sẽ không cần phải được Thượng viện phê chuẩn. Năm 2015, đa số các Thượng nghị sĩ đã ký tên vào một tuyên bố và một vụ kiện đã được đệ trình lên Tòa án tối cao Philippines với lập luận rằng sự phê chuẩn của Thượng viện là cần thiết. Hai năm sau khi ký kết thỏa thuận, Tòa án tối cao đã ra phán quyết bác lại việc cần có sự phê chuẩn của Thượng viện. Ngay cả khi có sự nhất trí giữa Chính quyền Mỹ và Chính quyền Philippines về việc sửa đổi Hiệp ước năm 1951, thì rất có khả năng là một trong hai hoặc cả hai cơ quan lập pháp có thể sẽ không phê chuẩn hiệp ước đã sửa đổi. Một tiến trình đánh giá hiệp ước thất bại sẽ gây tổn hại cho liên minh, và thất bại càng xảy ra về cuối tiến trình đánh giá thì hậu quả có thể có lại càng tồi tệ.

Cuối cùng, việc Lorenzana nhiều lần yêu cầu đánh giá lại hiệp ước với một lựa chọn là hủy bỏ hiệp ước này đã không nhận được sự ủng hộ hoàn toàn trong bộ máy điều hành của Philippines. Khi được hỏi về vấn đề này trong cuộc họp báo chung với Ngoại trưởng Pompeo ngày 1/3/2019, trong bài phát biểu đã được chuẩn bị trước, Bộ trưởng Ngoại giao Philippines Teodoro Locsin tuyên bố rằng: “Một số người tìm cách đánh giá lại Hiệp ước phòng thủ chung. Cần phải suy nghĩ thêm về điều này. Sự không chắc chắn ẩn chứa vẻ mơ hồ là một biện pháp răn đe. Sự cụ thể rành mạch dẫn đến sự trốn tránh và những hành động bên ngoài khuôn khổ hiệp ước này”.

Việc Locsin yêu cầu suy nghĩ thêm về đề xuất đánh giá lại hiệp ước sau hơn 2 tháng kể từ khi Lorenzana lần đầu đưa ra đề xuất này không chỉ là một vấn đề về những thông điệp lẫn lộn. Hiệp ước năm 1951 dù rất ngắn gọn nhưng lại không rõ ràng về vai trò lãnh đạo mà các ngoại trưởng đảm nhận trong việc thực thi hiệp ước. Điều III tuyên bố: “Thông qua các ngoại trưởng hoặc thứ trưởng, thỉnh thoảng các bên sẽ tham vấn với nhau liên quan đến việc thực thi hiệp ước này và bất kỳ khi nào có ý kiến từ một trong hai bên rằng sự toàn vẹn lãnh thổ, độc lập chính trị hay an ninh của hai bên bị đe dọa bởi cuộc tấn công vũ trang từ bên ngoài ở Thái Bình Dương”.

Điều này được phản ánh qua việc trong chuyến công du tới Philippines, Ngoại trưởng Pompeo đã gặp Tổng thống Duterte để tham vấn và tổ chức một cuộc họp báo chung với Bộ trưởng Ngoại giao Locsin về việc thực thi hiệp ước.

Con đường ít vấp phải sự chống đối hơn

Những vấn đề đối với việc đánh giá lại Hiệp ước phòng thủ chung năm 1951 để giải quyết các mối quan ngại về liên minh của Chính quyền Duterte cho thấy rằng một bản đánh giá lại hiệp ước có thể sẽ phản tác dụng.

Điều may mắn là Philippines, và Philippines cùng với Mỹ, có cơ hội lớn để tăng cường an ninh hàng hải của Philippines. Chiến lược an ninh quốc gia của Philippines do Chính quyền Duterte công bố vào tháng 7/2018 là một tài liệu có tính khích lệ. Tài liệu lập luận rằng chiến lược mới này sẽ chấm dứt “kỷ nguyên thụ động chiến lược mà không thể quản lý hiệu quả những rủi ro đối với sự an toàn và tình trạng an ninh. Hàng thập kỷ trì trệ đã dẫn đến những hậu quả tai hại đối với an ninh trong nước và đã làm xói mòn khả năng của chúng ta chuẩn bị đầy đủ cho công tác phòng thủ bên ngoài trong tương lai”.

Tài liệu này kêu gọi mức ngân sách quốc phòng hàng năm tối thiểu là 2% tổng sản phẩm quốc nội (GDP). Mặc dù dưới thời Chính quyền Duterte, ngân sách quốc phòng của Philippines so với GDP đã tăng, nhưng ngân sách đã được điều chỉnh cho Bộ Quốc phòng năm 2017 vẫn dưới 1% GDP. Chính phủ Philippines phải đi một chặng đường dài nữa trước khi họ đạt được các mục tiêu ngân sách quốc phòng và hiện đại hóa quốc phòng của riêng mình.

Theo NGHIÊN CỨU BIỂN ĐÔNG

Tags: ,