Văn bản hành chính: Nỗi ám ảnh của các vương triều Việt Nam

Mùa thu năm 1465, triều vua Lê Thánh Tông, sau lời tâu của Hàn lâm viện đại học sĩ quyền Ngự sử đại phu Trần Bàn về việc “dân chúng thưa kiện phiền toái, sổ sách giấy tờ gấp vội, quan không thể soi xét xử lý hết được…”, nhà vua đã phải yêu cầu mỗi nha môn đặt thêm một thư lại để giải quyết giấy tờ hành chính (DVSKTT, 12: 20a-b).

368 năm sau, vào mùa đông năm 1833, dưới triều Minh Mệnh nhà Nguyễn, nhà vua phàn nàn rằng: “Đường lối chính trị cốt ở giản yếu. Từ trước, vẫn thấy giấy tờ ở các nha dâng lên, làm theo lề lối phần nhiều phiền phức, vụn vặt. Nếu không chước lượng giảm bớt, thì giấy tờ xiết bao bề bộn: trâu kéo đến toát mồ hôi, chất đống phải cao đến xà nhà !”, sau đó, yêu cầu tất cả các bộ, viện phải kiểm tra lại toàn bộ hệ thống văn bản giấy tờ để giảm tải. (DNTL, II, 109: 13b).

185 năm sau sự thất vọng của Minh Mệnh, hệ thống hành chính Việt Nam hiện nay cũng đang phải loay hoay với việc cắt giảm khoảng 7.000 loại giấy phép khác nhau. Điều gì đã và đang diễn ra trong nền hành chính Việt Nam 553 năm qua?

Văn bản hành chính như một công cụ quyền lực nhà nước

Trong nhiều nghìn năm, các thể chế ảnh hưởng bởi kinh điển Trung Hoa coi chữ Hán, thực hành văn tự Hán, xây dựng hệ thống quan liêu, tổ chức nhà nước theo các mô hình cổ xưa của thánh hiền và của những thời kỳ hoàng kim như nhà Chu, chính là một chuẩn mực. Đó là các tiêu chí của văn minh, phân định người Hán, người Hoa Hạ và dân man di.

Sử dụng văn bản hành chính cho tất cả các ghi chép từ văn tế cho đến thuế khóa, ruộng đất, luật pháp, thống kê nhân khẩu, có lịch sử lâu đời, giúp tạo ra công cụ hữu hiệu để cai trị các đế chế như Trung Hoa, Việt Nam, và là di sản quan trọng trong lý thuyết thực hành chính quyền ở Đông Á.

Các nhà vua Việt Nam ý thức được điều này, và coi việc sử dụng văn bản hành chính như là trung tâm của vận hành nền chính trị. Chúng là công cụ của nhà nước trong thực thi quyền cai trị, kết nối các cấu trúc quyền lực với thông tin, liên lạc, và cuối cùng, không kém phần quan trọng là các con dấu, chữ húy và nghi lễ thực hành văn bản trở thành biểu tượng không thể thách thức cho tính chính thống của triều đại.

Đặt trong khung cảnh khu vực đầu thế kỷ XIX, khi nhà vua Siam ở Bangkok vẫn dùng các bản chép trên lá cọ thì nhà vua Việt Nam ở Huế, đã có trong tay ghi chép ruộng đất, nhân khẩu, thuế khóa của khoảng 18.000 ngôi làng, cùng với các kho lưu trữ hàng vạn văn thư liên lạc. Đây chắc chắn là một thành tựu của nền hành chính Việt Nam.

Một nhà quan sát châu Âu, John Crawfurd đã viết về điều này: “Không chừa cái gì, kể từ những hành động nhỏ nhất ở đây (Việt Nam) liên quan đến các vấn đề công lại không được ghi chép – trong khi đó ở Siam, điều hầu như không thể đó là yêu cầu viên chức chính quyền viết ra bất cứ một câu nào trên giấy, cho dù là vấn đề gì đi chăng nữa” (John Crawfurd 1828: 263). Tuy nhiên, ở mặt bên kia thì văn bản hành chính này cũng gây ra cho công cuộc quản trị nhà nước của người Việt không ít phiền toái.

Văn bản hành chính và dự án chính trị của Minh Mệnh

Nhà vua thứ hai của triều Nguyễn lên ngôi lúc 30 tuổi. Khác với cha mình, Gia Long, một nhà chinh phục, Minh Mệnh với phông nền đào tạo bài bản về học thuyết và thực hành chính trị Nho giáo coi mình là một nhà kiến thiết với tham vọng xây dựng các thiết chế có thể tồn tại muôn đời” (DNTL, II, 195: 2a-b).

Trớ trêu là vị vua với tham vọng tập trung quyền lực này bước lên ngai vàng trên một đất nước với hệ thống chính trị phân tán, cai trị bởi phần lớn những võ tướng và các mệnh lệnh hành chính đơn giản từ trên xuống. Dẫn dắt bởi các tướng lĩnh khét tiếng như Lê Chất, Lê Văn Duyệt, họ tìm cách chống lại cuộc cải cách hành chính và tập quyền hóa của Minh Mệnh.

Trong bối cảnh đó, nhà vua tìm ra một vũ khí bí mật: văn bản hành chính.

Càng nhiều văn bản hành chính phức tạp tức là càng làm xói mòn quyền lực các võ tướng bởi vì họ bắt đầu phải lệ thuộc vào các thư lại và văn quan trẻ mới đỗ đạt. Nhà vua vì thế đã tìm cách thay máu cho nền chính trị bằng cách tăng cường hệ thống khoa cử để tự tay chọn lấy những văn quan mới trung thành. Khoa thi tiến sĩ đầu tiên được mở ra năm 1822.

Cho đến năm 1862, hệ thống này đã tuyển được 259 tiến sĩ và phó bảng vào hệ thống hành chính. Chính họ sẽ là những diễn viên chính trên một sân khấu chính trị đang ngày càng trở nên phức tạp.

Trong vòng 15 năm sau đó, Minh Mệnh đạo diễn một trong những dự án hành chính phức tạp và có hệ thống nhất ở Việt Nam thời kỳ tiền thuộc địa nhằm thiết lập quy tắc, luật lệ gần như cho tất cả các loại văn bản hành chính nhà nước: từ địa bạ, điền bạ, đến sắc phong, tấu sớ, văn bản hình án, chiếu chỉ, văn thư qua lại giữa các cơ quan hành chính. Ông cũng ban hành hệ thống con dấu chi tiết và đầy đủ nhất, từ kim ngọc bảo tỉ của hoàng đế cho đến ấn cơ quan, ấn quan chức, ấn công và ấn cá nhân, tới ký và triện của chức dịch làng xã.

Việc chuẩn hóa hệ thống văn bản hành chính từ chữ viết, loại giấy, cỡ giấy, chất liệu, cỡ chữ, loại chữ… cho đến quy định nghiêm ngặt về vận chuyển tiếp nhận, xử lí, lưu trữ văn bản đã xác lập nên nền văn hóa hành chính của Việt Nam trong một thế kỷ, cho đến khi hệ thống này bắt đầu được Khải Định và Bảo Đại cải cách theo hướng Tây hóa.

Bản thân Minh Mệnh là một người hoài nghi. Ông tin vào hệ thống, thể chế, giấy trắng mực đen chứ không phải con người. Vì thế, trong thập kỷ cai trị đầu tiên, niềm tin của ông chỉ được đặt duy nhất vào các ghi chép trên giấy với hệ thống đầy đủ chữ ký và con dấu.

Kèm theo đó là một hệ thống các cơ quan mới ra đời nhằm phục vụ cho hệ thống văn bản hành chính giấy tờ này. Trung tâm của hệ thống này là văn phòng hoàng cung (tương đương với văn phòng chính phủ). Bằng cách điều chỉnh dòng luân chuyển văn bản và thông tin đi qua hệ thống văn phòng thư ký của mình, Minh Mệnh nhắm đến kiểm soát hệ thống thông tin. Ban đầu là Văn Thư Phòng (1820), tập hợp tất cả hệ thống thư ký hoàng cung của Gia Long thành một đầu mối. Sau đó, khi nhu cầu quân sự và liên lạc gia tăng, ông phát triển hệ thống này lên thành Nội Các (1830), và bổ sung thêm một cánh tay thân tín: Cơ Mật Viện (1835) (DNTL, II, 140: 10a; MMCB, 40: 82-83). Phục vụ cho hệ thống này là mạng lưới bưu chính và thông chính với hơn 100 dịch trạm dọc theo đường Thiên Lý trải dài hơn 2.000km từ Lạng Sơn đến Hà Tiên và Phnom Penh.

Theo hướng đó, nền hành chính được điều hành dựa trên văn bản, và quyền ra quyết định được thể hiện thông qua các bản dụ, chỉ, và việc châu phê trực tiếp lên bản tấu. Tuy nhiên, đó cũng là lúc Minh Mệnh bắt đầu phát hiện ra những con trâu toát mồ hôi.

“Trâu toát mồ hôi”

Nỗi ám ảnh của Minh Mệnh đối với lũng đoạn quyền lực và thao túng thông tin chính là cơ sở đầu tiên cho sự bành trướng của hệ thống văn bản.

Việc truyền miệng thông tin, đặc biệt là từ các thái giám luôn luôn phải được bảo đảm bằng quá trình văn bản hóa theo sau. Năm 1825, khi bộ Hộ tư giấy cho dinh Quảng Nam, viết “Nội giám phụng truyền” (thái giám trong cung phụng truyền), ông đã gọi tham tri của bộ lên mắng rằng: “Phàm nội giám truyền báo việc gì, phải nên tâu lại, đợi chỉ thi hành, nay lại nói “Nội giám phụng truyền” là sao vậy? Vả nó chỉ giữ cửa và truyền lệnh thôi, không được dự đến chính sự, nếu cứ nghe miệng nó truyền ra mà làm, chẳng hoá ra chính sự ở hoạn quan hay sao?” (DNTL, II, 31: 3a).

Một năm sau, đến lượt bộ Binh làm việc không có giấy tờ mà dặn bảo miệng để truyền lệnh. Một hành động như thế chắc chắn đã vi phạm nỗ lực kiểm soát hệ thống của nhà vua dựa trên văn bản.

Lần này thì ông nổi giận thực sự: “Từ trước đến nay làm việc tất phải đợi tâu được chỉ rồi chép ra đưa thi hành, hoặc do bộ phải làm thì làm tờ tư có lưu chiếu; huống chi việc quan hệ đến binh cơ lương tiền mà lại khinh suất dặn miệng được à! Nếu người sai đi quên bẵng, tự ý nói phỏng chừng thì không đến lỡ việc lớn hay sao? Tội của Đoàn Viết Nguyên và Vũ Huy Đạt không thể nói xiết” (DNTL, II: 37, 19a-b).

Những sự kiện như thế chắc chắn đã gieo rắc nỗi lo sợ lên các viên chức phụng sự Minh Mệnh, những người tin rằng cách thức để giữ được ghế (thậm chí là cả đầu) của mình là ghi chép nền hành chính một cách nghiêm túc và phản ánh tất cả lên văn bản.

Chính điều này dẫn đến việc gia tăng hệ thống văn bản trao đổi giữa các bộ và Huế với địa phương.

Thêm vào đó, việc gia tăng thủ tục hành chính và con dấu được tăng nhu cầu ghi chép, luân chuyển, đối chiếu, sao thủ, và phát đệ thi hành. Vì thế làm cho tình hình trở nên phức tạp, nhiều văn bản chứa đầy các con dấu, đặc biệt là dấu giáp lai (quan phòng).

Hàn Lâm Viện là một điểm nóng, nơi nhiều lần xin lấy thêm người để biên soạn văn bản. Năm 1837, người đứng đầu viện là Phan Bá Đạt kêu xin rằng: “Việc giấy tờ thuộc viện ấy, thiếu người làm việc, tự nay có nghĩ soạn tiên, biểu là việc quan trọng, xin chuyển tư quan ở bộ sức cho thuộc ty là người khoa giáp xuất thân, bàn nhau khởi thảo, mới có thể được thỏa đáng”.

Nhà vua đáp lại, “Đặt ra viện Hàn lâm, cốt để làm các việc từ chương, làm việc nếu quả thiếu người, nên chọn người có văn học tâu xin bổ, cho có chuyên trách, nay thuộc viên các bộ, người khoa giáp xuất thân đã làm việc bộ, lại kiêm việc giấy tờ, thì viện ấy chả gần như không có việc gì ư! Không cho như lời xin” (DNTL, II, 178: 4b-5a).

Tình trạng ở các bộ cũng không kém phần hỗn loạn. Trong những năm 1820-1830, mỗi bộ chỉ có số nhân viên khoảng 80 đến 120 người, vì thế luôn trong tình trạng thiếu người sao chép, kiểm duyệt, và lưu trữ văn bản.

Đỉnh cao của tình trạng hỗn loạn văn bản hành chính là từ 1832 khi Bắc Thành và Gia Đình Thành bị bãi bỏ, và 32 tỉnh (và phủ Thừa Thiên) bắt đầu đồng loạt gửi văn bản về Huế, làm cho số lượng tăng gấp 3-4 lần.

Sang năm 1833, khi báo cáo quân sự về đánh dẹp ở cả Bắc Kỳ, Nam Kỳ, và Trấn Tây (Cambodia) dồn về Huế, gần như làm cho hệ thống hành chính tại kinh đô không xử lí xuể.

Không chỉ ở kinh đô mà nỗi ám ảnh văn bản hành chính lan ra các địa phương. Năm 1836, viên tổng đốc Ninh-Thái, Hoàng Văn Trạm tấu rằng: “Tỉnh hạt có nhiều kẻ điêu ác giảo quyệt, xui giục người ta vu khống, thường gây ra kiện cáo. Vậy xin: phàm những việc hộ, giá thú, điền, thổ và các tạp tụng, không nên hết thảy lập án, lấy cung, cho đỡ bề bộn giấy tờ, văn án; việc nào đã tố cáo nã bắt, mà muốn xin thôi, thì cho rút đơn; hoặc đã bị tố cáo tra xét, mà kẻ bị cáo còn tại đào thì cũng thôi không đòi bắt”.

Minh Mệnh rõ ràng gặp một phen sửng sốt trước đề nghị này, nhưng cố gắng trấn an các quan chức rằng: “Trẫm từ khi lên ngôi đến giờ, thường xuống chiếu cầu lời nói thẳng, mở lòng để nghe lời can. Phàm các tôi con có ai kiến nghị và trình bày điều gì, cũng đều để ý, liệu tiếp thụ, để thi thố ra việc làm, chứ chưa từng cự tuyệt ruồng rẫy ai bao giờ. Hoàng Văn Trạm là võ quan vô học, chẳng qua chỉ nghe người ta nói, không phải do ý kiến mình nghĩ ra, trong đó phần nhiều muốn uốn nắn lại, trở thành quá đáng!” (DNTL; II; 172: 7b).

Cuối cùng, nhà vua đã phải ra tay.

Cắt giảm văn bản hành chính

Ngay lập tức, ông có những động thái nhằm hạn chế số lượng văn bản hành chính. Đầu tiên là cắt giảm báo cáo về giá gạo định kỳ. Trong bản thượng dụ ngày 30-1-1834, ông tuyên bố rằng giá gạo cao thấp ảnh hưởng đến lợi ích của người dân.

Trước kia, quan chức địa phương phải trình tấu mỗi khi giá cả thay đổi 1 mạch. Tuy nhiên, báo cáo như thế trở thành gánh nặng của hệ thống dịch trạm, vì thế, từ nay chỉ cần báo cáo mỗi khi giá chênh lệch 3 mạch (MMCB; 51:126).

Từ năm 1833 đến 1838, có nhiều lần hệ thống hành chính nhà Nguyễn buộc phải rà soát lại việc sử dụng công văn và tiến hành cắt giảm ở quy mô lớn. Phần lớn quá trình nhằm hạn chế số văn bản trực tiếp đến tay nhà vua, đặc biệt là các báo cáo chi tiết, thay vào đó, chúng sẽ dừng lại ở các bộ, những người làm các báo cáo tổng kết sau cùng để đệ trình. Điều đó có nghĩa là giảm các bản tấu chi tiết và thay bằng các bản tư, trình, phúc.

Đầu năm 1833, chẳng hạn, đối với quan chức về hưu thay vì làm tờ chiếu thì chuyển giao cho bộ Binh và bộ Lại cấp văn bằng (DNTL, II, 88: 13a). Chín tháng sau đó là đợt tinh giảm văn bản hành chính quy mô, nơi ông yêu cầu các bộ đưa ra một danh sách dài các giấy tờ cần cắt giảm.

Các nha môn bộ viện, theo lệ một tháng trình lên văn án của nha mình, thì nay đổi thành 3-6 tháng, trước làm các bảng kê tỉ mỉ thì nay đổi sang các báo cáo tóm tắt.

Theo yêu cầu của Minh Mệnh, hệ thống hành chính đã rà soát lại, toàn bộ quá trình xử lí hành chính để cắt giảm bớt các báo cáo sự vụ tới tay nhà vua. Đổi các bản báo cáo này sang tư trình, và sẽ do các bộ tập hợp, giải quyết hoặc xin ý chỉ nhà vua nếu cần thiết.

Nhiều báo cáo định kỳ hàng tháng cũng đổi thành quý 3 tháng, trong khi nhiều vấn đề sự vụ, nếu đã có sẵn luật lệ để thi hành thì không nhất thiết phải tấu báo xin ý kiến nhà vua.

Cuối cùng là đề xuất của bộ Binh mùa thu năm 1838, trong đó việc tuyển lính có định ngạch, điều binh hàng năm theo lệ, và kiểm tra trang bị quân sự đã có quy định thì chỉ cần tờ tư lên bộ mà không phải tấu báo lên nhà vua (DNTL; II, 109: 13b-14a).

Rõ ràng toàn bộ diễn trình này là một câu chuyện sống động về một dự án chính trị, hành chính và cách thức văn bản nhà nước trở thành một công cụ điều tiết và kiểm soát quyền lực.

Do yêu cầu của nhà vua mà nhà nước vận hành trên thiết chế, văn bản, và sự giám sát lẫn nhau. Không có viên chức hay nhóm viên chức nào được hoàn toàn tin tưởng để thay Minh Mệnh điều hành, xử lí hệ thống liên lạc này.

Tuy nhiên điều này sẽ thay đổi trong nửa cuối của thời Minh Mệnh. Đó là lúc không chỉ hệ thống hành chính bị quan liêu hóa mà sức khỏe của nhà vua giảm sút, và quan trọng hơn là quá trình thâu tóm quyền lực vào trong tay các quan chức trung tâm, với sự tin tưởng của hoàng đế đã bắt đầu: Trương Đăng Quế, Hà Quyền, Phan Thanh Giản, Nguyễn Tri Phương, Hà Duy Phiên… sẽ dần dần nắm hệ thống thông tin và văn bản hành chính này. Tới lúc đó, lịch sử của nền chính trị vương triều sẽ sang một trang mới.

Điều mà chúng ta có thể học được từ quá trình này chính là quyết tâm chính trị từ trên xuống của hệ thống quan liêu nhằm loại bỏ giấy tờ không cần thiết.

Chỉ thị của Minh Mệnh năm 1833 cho thấy ông trực tiếp tham dự vào quá trình và giám sát việc thực thi một cách nghiêm ngặt, và hệ quả của nó, đợt tinh giảm giấy tờ cuối năm 1833 đã trút được gánh nặng lớn cho nền hành chính. Chỉ có quyết tâm chính trị của bộ máy quyền lực trung tâm mới có thể giải quyết triệt để được vấn đề này vì đó là nơi mà các văn bản ra đời.

Cuối cùng, đã có một truyền thống nhiều thế kỷ của lịch sử Việt Nam trong đó nhà nước phải đối phó với sự gia tăng nhanh chóng của văn bản hành chính giấy tờ.

Một câu hỏi thú vị cần phải đặt ra: có phải càng nhiều văn bản thì nền hành chính càng chặt chẽ và minh bạch, hiệu quả? Hay bao nhiêu văn bản hành chính là đủ? Đó có thể sẽ là chủ đề cho một nghiên cứu thú vị trong lịch sử hành chính Việt Nam.

————————-

Nguồn dẫn:

DNTL: Đại Nam Thực Lục, bản Hán (Tokyo: 1966), bản dịch tiếng Việt (Hà Nội: Giáo dục, 2006).
DVSKTT: Đại Việt Sử ký Toàn thư, bản Hán (Tokyo: 1984), bản dịch tiếng Việt (Hà Nội: 1998).
MMCB: Châu bản triều Minh Mệnh, Trung tâm Lưu trữ Quốc gia I (Hà Nội).
John, Crawfurd. Journal of an Embassy from the Governor-General of India to the Courts of Siam and Cochin China. London: Henry Colburn, New Burlington Street, 1828.
Vũ, Đức Liêm. “Phe Phái và Cạnh Tranh Quyền Lực ở Việt Nam Đầu Thế Kỷ XIX.” Tia Sáng, 2018. http://tiasang.com.vn/-khoa-hoc-cong-nghe/Phe-phai-va-canh-tranh-quyen-luc-o-Viet-Nam-dau-the-ky-XIX-11180.
“Thế Hệ Trí Thức Thời Đại Minh Mệnh.” Tia Sáng, 2018. http://tiasang.com.vn/-khoa-hoc-cong-nghe/The-he-tri-thuc-thoi-dai-Minh-Menh-11262.
“Village Rebellion and Social Violence in Early Nineteenth Century Vietnam.” In A Global History of Early Modern Violence, edited by Peter H. Wilson, Marie Houllemare, and Erica Charters. Manchester: Manchester University Press, n.d.
Vũ, Đức Liêm., and Duy Bằng. Dương. “Phe Phái, Lợi Ích Nhóm, và Quyền Lực ở Việt Nam Đầu Thế Kỷ XIX” Nghiên Cứu Lịch Sử 9 (2018): đang in.

Theo VŨ ĐỨC LIÊM / AN NINH THẾ GIỚI

Tags: , ,