⠀
Lợi ích nhóm – tiếp cận từ góc độ giám sát quyền lực nhà nước
“Lợi ích nhóm” là khái niệm xuất hiện ngày càng nhiều trên sách báo nước ta và ngày càng được các nhà nghiên cứu và quản lý quan tâm. Lợi ích nhóm có đồng nghĩa với tiêu cực không hay có tính hai mặt? Cơ chế kiểm soát phải như thế nào để phát huy mặt tích cực, kiềm chế, triệt tiêu mặt tiêu cực?
Tác giả: PGS, TS Nguyễn Thị Mai Hoa, Đại học quốc gia Hà Nội.
Nguồn: Tạp chí Lý luận chính trị số 11-2013.
1. Lợi ích nhóm và nhóm lợi ích
Lợi ích từ lâu đã được thừa nhận là động lực thúc đẩy sự phát triển của xã hội. Sự công bằng lợi ích là một trong những thước đo của công bằng xã hội. Hiện nay, khi phân loại lợi ích, người ta thường chia theo ba tầng nấc: Lợi ích cá nhân, lợi ích nhóm, lợi ích tổng thể. Lợi ích cá nhân bao gồm lợi ích vật chất và lợi ích tinh thần của mỗi cánhân. Lợi ích nhóm là lợi ích của mộtnhóm người, có mối liên kết hoạt động, có mục tiêu tương đối chung,có ý thức liên kết để đạt được mục tiêu ấy(1). Lợi ích tổng thể là lợi ích chung của toàn xã hội, của quốc gia, vùng hoặc toàn cầu. Nằm ở tầng nấc thứ hai, lợi ích nhóm có ảnh hưởng trực tiếp tới lợi ích cá nhân và lợi ích tổng thể. Như vậy, nền tảng – dựa trên đó hình thành cấu trúc, cơ chế hoạt động của xã hội chính là lợi ích.
Từ lợi ích nhóm, hình thành nên những nhóm lợi ích (Interest Group). Xã hộilà một hệ thốnglợi íchphức tạpcùng với sự tương tác lợi ích trong từng nhóm, hoặc giữa cácnhóm khác nhau trong trạng thái cạnh tranh, đấu tranh liên tục để nắm giữ bằng được quyền sở hữu, phân phối nguồn lực công và quyền được tham gia vào quá trình định hình, thông qua, xác lập các quyết định, chính sách thuộc về quyền lực nhà nước với mục đích mang lại lợi ích nhóm cao nhất. Theo A. Bentley, “khônghình thành, tồn tại các nhóm đứng ngoài lợi ích. Xã hội – Đó là một tổng hợp của các nhóm lợi ích khác nhau, số lượng của chúng bị quy định và giới hạn bởi một chỉ số duy nhất: Lợi ích – cái mà từ đó chúng liên kết, hình thành và hoạt động”(2).
Nhóm lợi ích còn được coi là một loại hình tập hợp người đặc biệt – “nhóm gây áp lực”, hình thành, tồn tại trên cơ sở một, một vài, hoặc nhiều lợi ích chung – vì nó mà nhóm – tập hợp người tìm mọi phương thức, con đường tác động tới chính sách công, nhằm đảm bảo và mang lại lợi ích cho nhóm một cách cao nhất có thể. Động cơ hành động của nhóm lợi ích có thể mang tính chất chính trị, kinh tế, đạo đức, niềm tin… Nhóm lợi ích sử dụng những phương thức khác nhau để đạt mục tiêu: Truyền thông, vận động hành lang, tài trợ…
Đặc điểm chính để nhận diện nhóm lợi ích là mức độcủa lợi ích nhóm. Mức độ lợi ích ấy có thể cao hơn hoặc thấp hơn so với mặt bằng xã hội trong từng giai đoạn, hoặc trong những thời điểm nhất định. Mức độ lợi ích của nhóm đóng vai trò chỉ số tổng hợp, cơ bản, quan trọng, phản ánh vị thế và khả năng tác động của nhóm đến chính sách nhà nước. Lưu ý rằng, không chỉ những nhóm có ưu thế trong xã hội mới có khả năng tác động đến quá trình hoạch định chính sách của nhà nước, mà những nhóm có vị thế yếu, hoặc nhóm chịu nhiều tổn thất cũng có thể có những tác động nhất định đến nội dung chính sách. Điều đó hoàn toàn phụ thuộc vào tính nhân văn và minh bạch của nền chính trị.
Sự tồn tại của các nhóm lợi ích và đồng hành với chúng là cạnh tranh lợi ích giữa các nhóm trong xã hội là một hiện thực khách quan. Nhóm lợi ích có tính hai mặt. Dưới góc độ công bằng xã hội, một mặt, sự cạnh tranh lành mạnh giữa các nhóm lợi ích tác động tích cực tới đảm bảo công bằng xã hội, tạo các động lực cơ bản thúc đẩy phát triển xã hội; mặt khác, sự cạnh tranh thiếu lành mạnh giữa các nhóm lợi ích, nhất là trong các nền chính trị không minh bạch, thông qua hình thức vận động hành lang, nhằm tác động tới cách thức, tỷ lệ phân bổ lợi ích của nhà nước, để tạo dựng và thụ hưởng đặc quyền, đặc lợi là nguy cơ trực tiếp đối với công bằng xã hội, hủy hoại tiến bộ xã hội.
Luận giải trên đây cho thấy, tiếp cận lợi ích nhóm không thể tách rời sự tiếp cận chính trị và quyền lực chính trị, theo đó, tiếp cận chính trị không thể chỉ giới hạn ở các hình thức pháp luật, hoạt động của các tổ chức chính trị, các đảng phái chính trị…, mà cần tiếp cận từ vấn đề sâu xa, cội rễ nhất: Đáp ứng lợi ích – yếu tố khiến con người tự nguyện liên kết trong các nhóm có cùng mục đích chính trị, thông qua thực hiện mục đích chính trị để đạt tới, đảm bảo lợi ích cao nhất.
Chính vì thế, vấn đề quan trọng nhất, song cũng khó khăn, phức tạp nhất của vận hành, quản trị xã hội là thực hiện, kết hợp lợi ích của các nhóm cụ thể với lợi ích của xã hội như một toàn thể. Kết quả của thao tác chính trị đó quy định sự ổn định xã hội, của toàn bộ hệ thống chính trị, tính hợp pháp, hiệu quả của chính phủ, sự năng động của phong trào xã hội và uy tín của đảng cầm quyền. Xã hội tuy bị ràng buộc, chế định, chi phối bởi điều kiện kinh tế – văn hóa, pháp luật và đạo đức, song yếu tố chi phối quyết định nhất, căn bản nhất, trực tiếp nhất là hệ thống chính trị; trong đó, vấn đề sâu xa, cội rễ nhất là vấn đề quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước. Quyền lực chính trị thiếu kiểm soát, hoặc kiểm soát không chặt chẽ tất yếu sẽ dẫn đến những nhóm lợi ích bất minh.
2. Quyền lực nhà nước và nhóm lợi ích
Với sự tồn tại, đấu tranh của các nhóm lợi ích khác nhau trong xã hội, để thúc đẩy xã hội phát triển bền vững, vấn đề chất lượng thể chế chính trị thể hiện qua khả năng, mức độ kiểm soát quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước có ý nghĩa sống còn.
Để quyền lực nhà nước thực sự thuộc về số đông, đảm bảo lợi ích cho số đông, bảo đảm công bằng xã hội cho tất cả mọi người, vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước, chống tập trung quyền lực được đặt ra từ rất sớm và luôn luôn tồn tại khi còn tồn tại nhà nước. Ở nhiều quốc gia, kể cả các quốc gia có thể chế chính trị tương đối hoàn thiện, việc tiếp tục xây dựng, hiện đại hóa cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước – tạo lập một cơ chế có khả năng khuyến khích tối đa ảnh hưởng tích cực của nhóm lợi ích (phân bổ công bằng lợi ích nhóm), cũng như giảm thiểu ảnh hưởng tiêu cực của nhóm lợi ích (phân bổ lợi ích bất công giữa các nhóm, kìm chế tiềm năng, tước đoạt điều kiện phát triển) vẫn luôn được chú trọng. Bàn về vấn đề này, nhà xã hội học người Mỹ Frank Scarpatti nêu quan điểm: “Mục tiêu của công bằng xã hội chỉ có thể thực hiện thông qua một chính sách làm giảm sự tập trung quyền lực và những nguồn tài nguyên kinh tế trong tay một tầng lớp nhỏ đặc quyền của xã hội”(3). Một trong những điểm yếu của con người là bị chi phối, điều khiển bởi khát vọng quyền lực. Đại đa số trường hợp tập trung quyền lực là cha đẻ của độc tài và gia đình trị(*).
hư vậy, một thể chế chính trị được coi là văn minh khi có hệ thống pháp luật hoàn thiện, tạo thế đối trọng giữa các nhóm lợi ích; “chủ động phát triển cơ chế đề kháng thông qua các quá trình tự cải tổ, đổi mới liên tục, thường xuyên, lâu dài, không ngừng trệ”(4); đồng thời, phân chia quyền lực cho các thành phần khác nhau của bộ máy công quyền – giám sát và cân bằng quyền lực. Thể chế chính trị được coi là minh bạch, tiến bộ khi có khả năng hóa giải xung đột nhóm lợi ích, đạt tới cách thức phân bổ lợi ích thỏa đáng, làm cho lợi ích phát huy giá trị động lực, kích thích tối đa khả năng đóng góp, hạn chế tối đa khả năng gây hại của các nhóm lợi ích cho xã hội.Tập trung và độc quyền quyền lực sẽ nhanh chóng sản sinh ra một số nhóm lợi ích theo nghĩa nhóm đặc quyền, đặc lợi – nhóm lợi ích nhỏ về số lượng người trong tập hợp nhóm, song có điều kiện nhận những lợi ích lớn nhờ khả năng tác động mạnh mẽ hoặc trực tiếp tham gia vào quá trình ra quyết sách của chính quyền, nhà nước. Những nhóm lợi ích đặc quyền, đặc lợi ấy liên kết bởi những cá nhân đơn lẻ nhưng lại có điều kiện, khả năng kết nối chính trị với kinh tế, sử dụng chính trị để trục lợi kinh tế, dùng lợi ích kinh tế để củng cố quyền lực chính trị. Những nhóm này càng có điều kiện gia tăng và trở thành hiện tượng nhức nhối của xã hội khi thiếu cơ chế, phương thức kiểm soát, giám sát quyền lực nhà nước. Lợi ích thu được từ chính sách và ảnh hưởng chính sách vô cùng to lớn, nó lớn hơn bất cứ thứ lợi nhuận nào có được từ sản xuất, hoặc kinh doanh trực tiếp; do vậy, những nhóm đặc quyền, đặc lợi luôn mưu cầu tác động tới quá trình hoạch định chính sách của các cấp quản lý, của nhà nước, thực hiện các hoạt động “tham nhũng chính sách”.
3. Lợi ích nhóm ở Việt Nam hiện nay và cơ chế kiểm soát
Là một hiện tượng xã hội, nhóm lợi ích ở Việt Nam tồn tại trên cả hai phương diện tích cực và tiêu cực, song sự chú ý chủ yếu được tập trung vào các nhóm lợi ích đặc quyền, đặc lợi (còn được gọi là “nhóm thân hữu”), hình thành có tổ chức, thao túng và độc quyền trong một số lĩnh vực, đặc biệt là chính trị và kinh tế, thương mại hóa quyền lực chính trị. Sự thao túng của các nhóm lợi ích đối với bất động sản, tài nguyên, ngân hàng, tài chính… – những lĩnh vực kinh tế trọng yếu, gây không ít khó khăn, cản trở sự phát triển lành mạnh của đất nước. Một hình thức phổ biến của nhóm lợi ích kiểu này là những công ty “sân sau” của các công ty nhà nước hoặc cổ phần nhà nước, những tập đoàn độc quyền, ảnh hưởng trực tiếp đến phân phối công bằng các lợi ích cho các thành phần trong xã hội, nhất là đối với các nhóm yếu thế. Ở Việt Nam hiện nay, cơ chế vận hành xã hội, hệ thống chính sách, pháp luật chưa hoàn thiện, phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước còn nhiều hạn chế, thiếu hiệu quả chính là mảnh đất mầu mỡ để các nhóm lợi ích thao túng. Họ thâu tóm những lợi ích của sự phát triển, tạo sự bất công, bất bình đẳng trong xã hội, làm méo mó quan hệ xã hội, làm tăng khoảng cách giàu nghèo và gây bất ổn xã hội.
Những nhóm lợi ích hoạt động ngầm câu kết với một bộ phận cán bộ quản lý các cấp bị tha hóa, biến chất có quyền đề ra chính sách, hoặc có khả năng tác động đến chính sách, gây tổn hại đến lợi ích của các nhóm khác, lợi ích của số đông và lợi ích quốc gia. Hành động đó không chỉ để lại những thiệt hại về vật chất của xã hội, mà còn làm xói mòn lòng tin của nhân dân, thậm chí đẩy họ đối lập với Nhà nước.
Có trường hợp “tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Quyền lực nhà nước là thống nhất”(5) bị bóp méo, bẻ cong, bị lợi dụng, dẫn đến dân chủ hình thức, tập trung quyền lực, độc quyền quyền lực, lũng đoạn chính sách, biến quyền lực được nhân dân và Nhà nước giao phó thành quyền lực cá nhân, trục lợi cho bản thân, cho nhóm lợi ích của riêng họ. Từ lợi ích và cách thức chiếm đoạt lợi ích, bảo vệ lợi ích của nhóm đặc quyền, đặc lợi đã đẩy họ đứng đối lập với đa số nhân dân. Nhóm lợi ích này là nguồn gốc của bất công, bất bình đẳng xã hội, là vật cản sự tiến bộ xã hội, là nguy cơ trực tiếp đối với sự tồn vong của chế độ. Sự hình thành, tồn tại những nhóm lợi ích đặc quyền, đặc lợi, một mặt, có nguyên nhân và phản ánh sự tha hóa, suy thoái về tư tưởng, chính trị, đạo đức, lối sống trong một bộ phận cán bộ thuộc về bộ máy quyền lực nhà nước; mặt khác, cho thấy cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, đặc biệttình trạng pháp quyền vẫn tồn tại không ít “kẽ hở”, “lỗ hổng”, chưa đóng vai trò điều chỉnh hành vi, nhận thức của xã hội, cá nhân và tổ chức; chưa làm tròn vai trò phản tỉnh đối với xã hội. Như vậy, để kiểm soát lợi ích nhóm, triệt tiêu những “nhóm lợi ích ngược”, vấn đề cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước được coi là những nội dung chủ chốt, cần tập trung giải quyết. Đây là vấn đề khó khăn, phức tạp, đòi hỏi thời gian, nhận thức, nỗ lực của cả hệ thống chính trị và các tầng lớp xã hội; đồng thời, cũng sẽ vấp phải sự chống đối, cản trở quyết liệt của không ít lực lượng xã hội. Để bước đầu giải quyết vấn đề nêu trên, trước tiên, cần tập trung vào những giải pháp chủ yếu:
Một là, xây dựng cơ chế hoạch định chính sách, ra quyết định minh bạch, khoa học. Chính sách phải được hoạch định vì lợi ích của số đông, vì sự phát triển lâu dài, bền vững của xã hội, đảm bảo công bằng xã hội. Muốn vậy, khi hoạch định chính sách, nhất là những chính sách lớn, nội dung, mục tiêu, phạm vi điều chỉnh….cần được thông tin rộng rãi với toàn xã hội. Đây là những thông tin vô cùng quan trọng, ảnh hưởng trực tiếp tới quyền lợi, cuộc sống người dân; do vậy, để loại trừ những yếu tố làm nảy sinh, phát triển các “nhóm lợi ích ngược” tác động lên quá trình hoạch định chính sách, người dân, nhất là những nhóm người thuộc phạm vi điều chỉnh của chính sách phải được tiếp cận thông tin đầy đủ, minh bạch.Thiếu minh bạch thông tin đối với người dân sẽ tạo cơ hội, kẽ hở cho nhóm đặc quyền đặc lợi tồn tại, lộng hành, trục lợi, làm gia tăng các “nhóm lợi ích ngược”.
Bên cạnh đó, xây dựng cơ chế để các nhà khoa học, các chuyên gia và các tầng lớp nhân dân tham gia đề xuất ý tưởng, xây dựng chính sách. Cần tạo cơ hội, điều kiện, cơ chế cho đối thoại và phản biện xã hội một cách thực chất, coi đó là những kênh quan trọng để hoàn thiện chính sách. Cũng cần tách bạch giữa cơ quan hoạch định chính sách và thực thi chính sách, nhằm giảm thiểu khả năng trục lợi từ chính sách của cá nhân, cơ quan hoạch định chính sách. Nói cách khác, khi hoạch định chính sách, các cơ quan có trách nhiệm phải chuyên tâm cho lợi ích của số đông, biết “nghe dân”, “trọng dân”, “vì dân”.
Hai là, lành mạnh hóa bộ máy công quyền. Như đã phân tích, tập trung quyền lực là điều kiện thuận lợi biến quyền lực nhà nước – quyền lực do nhân dân ủy quyền, giao quyền thành công cụ, phương tiện phục vụ mục đích cá nhân, phục vụ lợi ích nhóm. Do vậy, chống tập quyền, lành mạnh hóa bộ máy công quyền là đặc biệt cần thiết. Một khi quyền lực nhà nước được phân công hợp lý, khoa học, được kiểm soát chặt chẽ sẽ tạo nên sức đề kháng trước áp lực của các nhóm lợi ích tìm cách tác động tới chính sách để trục lợi.
Có nhiều cách thiết kế mô hình giám sát và cân bằng quyền lực, song tính độc lập giữa hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp phải được coi là nguyên tắc bất biến. Cần lưu ý rằng, không có một hệ thống hiến định nào hoàn hảo hay đạt mọi mục đích đặt ra, song điều quan trọng là hệ thống ấy phải coi phân quyền như một mục tiêu đầu tiên, quyết định, xuyên suốt, tối thượng; dựa trên đó, cân nhắc các vấn đề cụ thể phục vụ cho mục tiêu chính yếu. Trên cơ sở đó, những nhược điểm, yếu kém của bộ máy công quyền sẽ được khắc phục, giảm thiểu.
Ba là, thiết lập và thực hiện nghiêm minh chế độ bãi miễn đối với lãnh đạo mất tín nhiệm. Bộ máy nhà nước chỉ có được sự tin tưởng của nhân dân khi đội ngũ cán bộ, đặc biệt là những cán bộ lãnh đạo cấp cao tận tâm, tận lực với công việc, sử dụng đúng đắn quyền lực mà nhân dân giao phó để làm lợi cho nhân dân. Nếu quyền lực không được kiểm soát, cán bộ lãnh đạo, quản lý dễ mắc những bệnh như quan liêu, xa rời quần chúng, hách dịch, lạm quyền, ức hiếp nhân dân, câu kết bè cánh vơ vét quyền lợi, tài sản…, khiến niềm tin của nhân dân vào bộ máy nhà nước bị lung lay, xói mòn, gây nên tâm trạng bất mãn, thậm chí chống đối, ảnh hưởng đến ổn định xã hội. Vì thế, cán bộ chức vụ càng cao, trách nhiệm càng nặng nề, chịu sự kiểm tra, giám sát càng nghiêm ngặt của nhân dân; những cán bộ mất tín nhiệm phải lập tức bị bãi miễn, bị xử lý nghiêm minh. Muốn vậy, cần tăng cường sức mạnh, quyền hạn của các cơ quan có chức năng kiểm tra, giám sát; đồng thời, xây dựng cơ chế để nhân dân có thể trực tiếp tham gia vào quá trình bãi miễn những cán bộ lãnh đạo thoái hóa, biến chất, tham nhũng.
Bốn là, đảm bảo tính thượng tôn của pháp luật. Một nhà nước lý tưởng là nhà nước có những đạo luật công bằng được thiết lập trên cơ sở trí tuệ và lợi ích quốc gia. Một xã hội văn minh và tiến bộ là một xã hội trong đó mỗi người dân đều lấy sự tôn trọng đối với luật pháp làm thước đo đạo đức, làm cơ sở quan hệ giữa người với người, cơ sở quan hệ xã hội, coi đó là động lực phát triển xã hội. Tuy nhiên, tính thượng tôn của pháp luật được đảm bảo phải trên cơ sở tự nguyện, chứ không phải dưới sự cưỡng bức. Chủ thể xã hội – công dân chỉ có thể tự nguyện tôn trọng pháp luật nếu có hai điều kiện: tính hoàn thiện, đúng đắn, nhân văn của hệ thống pháp luật và bảo đảm của nhà nước về sự nghiêm minh trong thực hành luật pháp. Đó là một hệ thống pháp luật đáp ứng được niềm tin của xã hội bằng sự công bằng, chính đáng, công lý trong từng nội dung pháp luật và thực hiện luật. Như vậy, thượng tôn pháp luật không đơn thuần là tôn trọng, đề cao pháp luật, mà còn là yêu cầu về một hệ thống pháp luật hoàn hảo với quyền lực của pháp luật trở thành quyền lực tối thượng, mọi người đều bình đẳng trước pháp luật.
Một cách tổng quát, bảo đảm lợi ích chính đáng cho số đông, loại trừ những nhóm lợi ích bất minh là nghĩa vụ và bản chất của một nhà nước thân dân, gần dân, gắn bó với dân, yêu dân, trọng dân. Tinh thần ấy, phải được thấu triệt và biến thành hành động cụ thể trong nhận thức, trong từng bước đi, trong từng bước phát triển và trong suốt quá trình phát triển, nhất là trong quá trình xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền. Chỉ có như vậy, Việt Nam mới tránh được nguy cơ tụt hậu, không đánh mất cơ hội phát triển; mới có sự đồng thuận xã hội để bảo vệ lợi ích quốc gia dân tộc và quan trọng nhất, để tồn tại và vươn lên ngang hàng với các quốc gia tiến bộ, văn minh.
————————-
Chú thích:
1) Allan J. Cigler and Burdett A. Loomis: Interest Group Politics, Congressional Quarterly Press, 1995, p.89.
(2) А. Бентли: Процесс управления, Изд. “Автор”, Москва,1996, c.144 (Tiếng Việt: A.Bentlin, Quá trình quản lý, Nxb Aftor, M, 1996, tr.144).
(3) Frank Scarpatti: Social Problems, Dreyden Press USA, 1977, p.632.
(4) Rawls, J. A: Theory of justice, N. Y, 1971, p.60.
(5) ĐCSVN: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2011, tr.52.
Theo TẠP CHÍ LÝ LUẬN CHÍNH TRỊ
Tags: Giám sát quyền lực, Nhóm lợi ích, Khoa học chính trị